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在城市化进程中如何完善扩展城市功能？在经营城市的大系统中，区级政府应承担怎样的职能？面对这城市发展的新课题，南京市鼓楼区作了成功的探索，结出的硕果已经引起全国关注。
1998年4月，国家民政部授予鼓楼区“全国首批社区服务示范区”；1999年2月，又命名其为“全国首批社区建设实验区”；1999年，“全国城市社区建设理论研讨暨鼓楼经验论 证会”在南京召开，来自全国各地的200多位专家学者和城区工作者，对鼓楼区城区建设的经验进行探讨；今年7月13日，民政部召开全国社区工作大会，鼓楼区再次登台介绍经验。
民政部原部长崔乃夫认为鼓楼区城区工作思路走在全国前面，民政部部长多吉才让热情称赞鼓楼区“抓税源、做环境”的做法。
近年来，朱基、尉健行、李岚清、丁关根、姜春云等中央领导也先后到鼓楼区视察。近来，全国各地到鼓楼区参观学习的每天都有，一年近600批。
区委书记叶皓给记者介绍了鼓楼区创新的思路和实践。
相当长时期，城区政府一直沿袭全区全民抓产值、抓利润，特别是居委会，既是各部门的“腿”，又要忙自己的“嘴”，大搞“亭棚经济”。结果市容和繁荣产生矛盾，经济组织职能和城市管理职能打架。每到卫生城市创建大检查，区街居三级组织全部上街拆违章、赶摊点；检查一过，自己又带头重建违章，糟蹋环境。周而复始，恶性循环。驻区“首长”多，发现问题一个电话就找区委书记和区长。区委书记和区长疲于奔命，天天忙得像“救火”，结果，按下葫芦浮起瓢，事倍功半。
条块分割也让鼓楼区陷于尴尬。鼓楼区是省委、省政府所在地，省级机关、大专院校、科研院所等大单位密集，全区64万人90％以上是区里管不着的驻区单位人。一方面城市建设和管理要靠城区政府来实施。另一方面，城区政府的政令很难畅通。典型的例子是南京承办“三城会”时，省里布置南京市抓亮化，市里布置到区里，区里要街道和居委会去落实，到头来居委会主任碰了一鼻子灰：“你有什么权力来布置我们工作？”连驻区单位的门都进不去。
叶皓说，城区工作走进了死胡同，全是矛盾，做每项事情都非常费劲。急切呼唤改善城市管理和市容管理的驻区百姓不满意，省市领导不满意，我们自己也非常不满意。就这样，1996年底，“城区政府究竟应该干什么”成了鼓楼区急切要搞清的议题。
区委、区政府思考讨论形成的共识是，城区政府的基本职能是努力为驻区所有单位和群众提供最好的工作、生活环境。根据鼓楼区特点，该区1997年响亮提出“为全区老百姓服务，为省市机关服务，为驻区部队、院校、企事业单位服务，争创全省首善之区”的口号。有了这个纲，许多“死结”迎刃而解。
要服务，得有财力。过去区政府老是盯住区办企业的产值和利润，结果，1996年以前的区财政只够吃饭、吃药，根本无力为驻区单位和群众办事。后来明白，衡量一个地区的经济实力和政府的办事能力是看税收，而不是其他。该区对1996年全区税源作了分析，发现2／3的税收是驻区单位和民营非公企业创造的。区委、区政府惊觉，把全部精力耗在区属单位上，实在是拣芝麻丢西瓜。
是鼓楼地盘上所有的纳税人养活了政府，政府理应创造良好的环境为所有纳税人服务，以培植更多的税源。而良好的环境必须依靠全区方方面面的共同努力才能造就。于是，他们在全国率先喊出“税源经济是全区工作的生命线，社区建设是城区工作永恒的主题”，城区工作从行政隶属的区街全面走向区域范围的社区。
立足点高了，视野拓展，鼓楼区原先觉得处处受其掣肘的驻区大单位成了环境建设得天独厚的优势。1998年成立的“社区建设发展委员会”、“社区党建联席会”汇聚了驻区200多个厅局级领导，他们是鼓楼区环境建设的高参、宣传员和积极参与者。这几年，鼓楼区每年修建10条路，许多驻区单位无偿拆迁；出新小区400多万平方米，得到驻区单位大力配合；建市民广场、中小学体育设施对市民开放……全部一呼百应，畅通无阻。
叶皓说，现在区里不投一分钱办企业，只抓税源，只做环境，群众得益，企业满意，税源越抓越多，环境越做越好，步入良性循环。湖南路，区里先后投了5000多万元做环境，现在这条街1年交给区里的税收就是5000多万元；去年投资600多万元对狮子桥美食街进行环境改造，至今交税已近600万元。全区的财政从1997年起每年增长8000万元左右，去年已达5.2亿元，今年上半年增势更猛，达到3.54亿元，增幅53.5％，全年可望超过7个亿。
鼓楼区硬环境建设有目共睹，而比其更艰巨的城市管理软环境建设更有许多开创性的成功探索。他们敢于直面问题的症结，用“负重攀登，敢为人先”的改革精神去闯出一条路来。
人们常说8个“大盖帽”管不住一顶“破草帽”。鼓楼区以前也是如此。他们探究原因发现，弊端在体制：谁都管，谁又都不管；街道干部看到管不到，有权部门管到看不到。更为严重的是政府管理异化，往往用破坏市容的办法管理市容。比如，居委会应担负组织群众维护市容的职责，可是没有办公经费，报酬少得难以糊口，巧妇难为无米之炊，只得搞“亭棚经济”；全区100多个市容队员，每月工资500元，下个文说可用罚款补充报酬。于是，对占道摊点看一天放两天，“放水养鱼”，靠罚款“创收”。还有，马路没人扫，全区雇了1000多个农民保洁员，随之小区内搭起1000多处供他们歇息的违章，一家老小跟着进来，垃圾拖到家门口，全家拣垃圾，对环境的破坏远远大于对城市的保洁。思路机制不解决，城市管理下再大的劲都等于零。
鼓楼区从1998年开始，自费实行了社区管理体制3项改革。首先取消对街道、居委会经济指标考核，在全国率先让居委会主任吃“皇粮”，使其职能回归于服务与管理，彻底与“亭棚经济”告别。继而“社区居委会”取代“居委会”，面向全市招聘社区居委会干部，初步建立起城市基层民主自治组织和一支年轻化、知识化、职业化的社区工作者队伍。第二项是变多头管理为一头管理。8个权力部门派人到街道，权随人下，成立城区市容综合执法队。财政由区里包下来，每年增加5000万元，而罚款全部进财政。从此，鼓楼区占道经营再也成不了气候。第三项是清退所有农民保洁员，道路保洁权向社会拍卖。他们调查发现，城里人不愿扫垃圾不是面子问题，而是扫动拖不动。于是政府投资实施机械化垃圾压缩运输。现在，保洁员全是下岗工人，保洁工作十分到位。
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