我国现行的以供应市、镇居民定量粮为依据划分“农业户口”与“非农业户口”，并实行二元户口管理的做法，是新中国户籍制度建立以后伴随粮油统购统销政策的实行而逐步形成的。

　　五十年代初期，由于农业生产力水平很低，粮食供给与需求矛盾突出，国家逐步实行与户口性质相挂钩的粮油统购统销政策。1955年，国务院公布了《市镇粮食供应暂行办法》，对企业单位集体供粮、城镇居民供粮以及粮食转移证、粮票等管理使用办法作了规定，明确粮食按城镇户口（即非农业户口）实行计划供应。同年，国务院还公布了《农村粮食统购统销暂行办法》，对农民吃自产粮作出了规定。此后，国务院及公安部又陆续制定了一系列的政策和规定，将劳动用工、住房、医疗、教育、就业等公民的权益事务同户口性质相挂钩，进一步明确了以供应市、镇居民定量粮为标准划分农业户口和非农业户口的二元户口管理体制。

　　1958年1月9日，我国第一部户籍管理法规———《中华人民共和国户口登记条例》颁布实施。《条例》对农民进入城镇做出了约束性限制。

　　然而，当市场经济大潮汹涌而来之际，越来越多的人开始远离乡土家园去外面闯荡之时，现行户籍制度像一条无形的绳索束缚着作为最重要生产要素的人的自由流动，阻碍着市场对资源的有效配置。

　　为适应新的形势，我国先后对户口政策进行了一些必要的调整和改革。党的十一届三中全会以来，公安部门先后解决了相当数量的专业技术干部家属、“三线”艰苦地区国防科技工业职工家属和煤矿井下职工家属的“农转非”户口问题。1984年，国务院发出《关于农民进入集镇落户问题的通知》，允许那些长期在城镇务工、经商、有固定职业和住所的农民，在自理口粮的情况下迁入城镇落户。1985年9月，我国首次实行居民身份证制度，将户籍管理向现代化推进了一步。1985年7月，公安部出台的《关于城镇暂住人口管理暂行规定》，则标志着中国公民在非户籍地长期居住的合法性。90年代初，广东、浙江、上海等地先后废除粮票，不再对人口流动有硬性限制，使曾经具有等级、身份意义的户籍开始模糊起来。1992年底，国务院发布政令，自1993年1月1日起，在全国范围内终止粮票的流通，全国放开粮油市场价格。

　　应该说，这些政策的出台和实施，在一定程度上促进了城乡劳动力资源的合理流动，但对户籍制度本身并没有实质性的触动。

　　在计划经济体制下，户籍制度顺应了当时国家对劳动力、消费品等实行计划分配和严格控制城镇人口增长的需要，促进了城乡经济和社会的协调发展，保障了公民的合法权益，维护了城乡的社会稳定。

　　公安部有关人士指出，随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济体制的确立，现行户籍制度的弊端正日益显现。主要表现在以下方面：

　　首先，实行户口二元管理结构，人为分割城市人口和农业人口，既不合理，也不科学。如大量进到城市的人员，长期在城市打工、兴办实业、买了房子，依法纳税，实际上已经是城市人口了，但按照户口统计还是非农业人口，是不科学的。又如，孩子一出生就根据父母是城市人口或农村人口，得到城市人和农村人的身份特征，据此享有不同的生活条件和待遇，也不公平、不合理。

　　其次，户口迁移限制太死。我国“农转非”指标一直由国家计委统一制定和下达，长期控制为当地非农业户口的千分之二，导致计划指标的制定和分配不能适应不同地区的实际需要，影响了公民的正常合法迁移。特别是几十年来，我国对大中城市户口迁移限制过多，控制太严，导致人口迁移率长期停留在较低水平，不利于人口流动特别是人才的合理流动，在一定程度上制约了城市的发展。

　　第三，户口登记不够严密，出生不报、死亡不销以及户口变更、更正不及时等问题十分突出。由于一些部门在制订或执行有关政策时赋予户籍登记管理诸多附加功能，影响了户籍登记和人口统计工作。如一些地方片面执行计划生育政策，人为限制非婚生和超计划生育人员办理出生登记，形成一定数量的“黑孩子”。特别是一些农村地区，群众受提留款项按人头分摊影响，迟报、不报出生的现象较为突出。

　　第四，户籍管理制度在一些地区仍不够完善。一些地方户口审批制度不严格，政出多门、多头审批。北京市至今还有中央和市属20多个部门行使进京户口的审批权，甘肃省规定“农转非”户口审批由计划部门负责，杭州、福州等一些城市的政府成立了专门负责户口审批的“人控办”。有的地方还实行“农转非”计划指标卡管理，向群众乱收费，增加了群众的负担。孙春英

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