宋功德博士很早就希望我对其所著《行政法哲学》写一点评价性的文字。而我自思于行政法基本理论眼拙识浅，一直延宕未行。近日出版社友人相告，该书第一次三千印数半年之中几近售罄，心下暗惊。所惊者，阳春白雪如宋博士此书，亦竟能于当今浮躁书市中跻身于畅销之列也。由此足见纷纷攘攘之中，仍大有对于中国法治特别是行政法治基本问题倾注关怀之人在。此亦令我鼓足勇气，勉力捉笔，写下了下面的文字，虽辞难达意，却是我研读《行政法哲学》一书并结合自己所掌握的有限的行政法知识和理论进行思考之后的一点心得。

　　一、当代中国需要行政法的基本理论

　　行政法哲学，顾名思义，是研究行政法理性的科学，也就是探寻隐藏在千姿百态、纷繁复杂的行政法规现象背后的一般性、普遍性的一门学问。行政法哲学研究的不是具体的行政法制度和实践，而是在这些制度和实践中起支配和引导地位的行政法思想、理念和基本原则。有的人会发出疑问：中国真正开始自己的现代意义上的行政法治实践才不过二十余年的时间，行政法领域的一切才刚刚起步，我们现在真有研究如此“高深”的学问的必要吗？或者换个提问的方式，中国的行政法现实能够提供多少建筑材料来供我们建构行政法基本理论的大厦？

　　这的确是个需要认真面对的问题。如果回答不了这个问题，在现阶段对行政法基本理论进行深入、系统、专门的研究，就有可能被认为是在白费力气做无用功。改革开放以来，在中国进行民主法制建设的过程中，行政法可以说是诸多法律部门中发展较为引人注目的一支，而这种法律实践的发展同样带动了行政法学界理论研究的进步，特别是进入二十世纪九十年代以后，从事行政法学研究的学者越来越多，发表的有关行政法学方面的论文和专著亦蔚为大观，行政法学渐成“显学”。然而，表面上的繁荣掩盖不住行政法治实践和行政法学研究本身的窘境。在行政法治的实践方面，尽管行政立法数量十分可观，几乎每一项重要的行政管理权都可说是“有法可依”，而且属于行政法领域的一些基本法律如行政诉讼法、行政复议法、国家赔偿法、行政处罚法等也先后颁行，但是，这些立法的缺陷是非常明显的，它们几乎都是“各自为战”，就像是行政法领域里众多的“个体户”，人们从这些立法的字里行间很难读出点统一的思路、有机的联系、共同的理念，而这种状况又造成了本该和谐一致的各个行政立法之间，基本上没有什么衔接、协调，一些立法之间甚至相互冲突。而在行政法学研究方面，针对行政法律制度的具体研究占据了主导地位，这种研究的长处是针对性和实用性很强，能够解决行政法治实践中迫切需要解决的一系列具体问题，推动行政法治一步一步走向深入。然而，这种研究如果不能顾及或者无暇兼顾行政法制的整体结构以及单个行政法律制度之间的联系，则有可能形成和加剧行政法治实践中的行政法律制度不协调、不统一的状况。行政法治实践和理论研究领域的这种境况本身就是我国长期以来缺乏成熟的、有说服力和亲和力的基本理论思维的结果，也对行政法学界在更高的层面上建构中国行政法的理性提出了现实要求。

　　上个世纪八十年代中期以来，我国一部分行政法学者已经意识到了实践对行政法学研究的这种客观需求，开始尝试探讨和论证一种能够统率和指导我国行政法治实践的行政法基本理论。1983年，著名行政法学者应松年和朱维究、方彦在《行政法学理论基础问题初探》一文中，首次提出了行政法学的理论基础问题这一概念，并认为“为人民服务论”应当是我国行政法的理论基础。然而，论者在此之后并未将这一研究继续下去。直到九十年代初期，以罗豪才教授为代表的一批北京大学行政法学者提出现代中国行政法的理论基础应当是“平衡论”。“平衡论”问世之后，在行政法学界引起了广泛的反响和激烈的争论。在此之后至今的近十年间，“平衡论”的倡导者和支持者们从多方面对这一理论进行阐发、修正和完善，宋功德博士可以说是其中着力甚多的一人。从《控权———平衡论》，到《论行政指导》，到《平衡论———跨世纪的行政基本理论》，到《现代行政法学与激励、制约机制》，再到这本《行政法哲学》，我们既可以感觉到宋博士于行政法学的研究旨趣之所在，亦可以看出其行政法学研究理路发展之脉络。宋博士对于当今中国行政法治需要基本理论研究有深刻的认识，并且一直非常自觉、非常执着地孜孜以求。我作为宋博士的后进同道，当然是既感钦佩又觉欣慰。

　　二、当代中国需要什么样的行政法基本理论

　　“平衡论”提出之后，一些学者在围绕着关于“平衡论”的学术争论中，陆续提出了自己关于中国行政法基本理论的观点和见解，一时引来了行政法基本理论研究的繁荣，这从一个侧面说明，学界对于行政法基本理论问题的重要性达成了一定程度的共识。然而，当代中国需要什么样的行政法基本理论？这本身仍然是一个需要我们认真回答的理论问题。

　　要建构中国的行政法基本理论，任何一个严肃的学者都无法摆脱中国历史文化传统尤其是法律传统的影响。几千年的中国历史，孕育了在世界上自成一体的中华文明，也形成了与其他文明，特别是与西方文明迥然相异的法律文化传统。这种历史和文化传统对于当今中国法治建设的影响，本身就是一个无比庞大的课题，寥寥数语难以言尽。然而，只要探索行政法的基本理论，我们就不得不回答，这种传统对当今中国的行政法治具有什么样的影响，我们怎样面对和回应这种影响。如果认为用虚无主义的方式在历史的废墟上可以建构起中国现代行政法基本理论的大厦，这种态度至少可以认为是轻率的。

　　要建构中国的行政法基本理论，任何一个现实的学者都不能无视当今中国经济社会发展现状以及与之紧密相联的法治发展状况。论及此，我们马上就会联想起那个几乎成为苏力先生代称的名词———“本土资源”。苏力对于“本土资源”的个性化阐释，可以成为我们在本文中对行政法基本理论研究主张的最佳注脚。在《送法下乡》一书的自序里，苏力对“本土资源”有这样的阐述：“寻找本土资源，注重本国的传统，往往容易被理解为从历史中去寻找，特别是从历史典籍规章中去寻找。这种资源固然重要，但更重要的是要从社会生活中的各种非正式法律制度中去找。研究历史只是借助本土资源的一种方式。但本土资源并非只存在于历史中，当代人的社会实践中已经形成或正在萌芽发展的各种非正式的制度是更重要的本土资源。”那么，我们放眼所至，中国行政法的“本土资源”何在？除了前述不管你的个人好恶你都不得不面对的历史外，就是中国经济社会发展的现实以及这种现实对行政法的特殊要求。中国正处在建设市场经济体制和法治国家的起步时期，而社会发展之两轮均由政府为主导驱动，政府（公权力）在市场经济和法治中所扮演的这种主导角色，恐怕是我们的市场经济和法治建设与西方发达社会实现同一目标在手段上的最大差别。这种差别是否意味着我们的行政法在对待公权力的态度和方式上也应当有不同的特点，这正是我们在建构中国现代行政法基本理论时无法回避的问题。

　　要建构中国的行政法基本理论，任何一个学术视野开阔的学者都不能对国外行政法实践和行政法理论发展二百余年的经验和成果视而不见。法治以及作为法治一个重要组成部分的行政法治，是这样一种有着独特个性的混合物：一方面，它生长在特定的社会土壤之中，带有这个社会的历史、文化、习惯和民族心理所烙下的鲜明的印记；另一方面，作为在人类社会发展到一定历史阶段所产生的一种制度文明，法治和行政法治不管生长在哪一个特定的地域，都不可避免地受到法治发展的一些普遍规律的支配。检视世界各国特别是法治发达国家的行政法的经验与理念，找出哪些是我们在建设自己的行政法治时应当遵循的一般原则，哪些是可供我们在建设行政法治过程中加以借鉴的成果，并将它们融入到我们对中国行政法法治建设的现实和历史的思考之中，这也是从事行政法基本理论探索的学者们必须从事的一项辛苦而浩繁的工作。

　　现在我们再回到宋博士的《行政法哲学》。宋博士的研究恰恰全面涉及了历史与现实、“本土”与异域的从思想、理论到制度、实践的各种行政法“资源”，其涉猎范围之广泛，占有材料之丰富，论证方法之多样，逻辑结构之严谨，都使人可以分明感觉到著者深厚的知识与学术功底。

　　三、《行政法哲学》与当代中国的行政法基本理论

　　《行政法哲学》显然是在“平衡论”的指导下研究行政法理性的一部系统性、专门性的学术著作，同时，《行政法哲学》在某种意义上讲也是“平衡论”这一关于行政法的基本理论的发展、深化和具体化。因而，《行政法哲学》是作者为“平衡论”的发展和完善所进行的一次自觉的努力。

　　罗豪才教授在《行政法之语义与意义分析》一文中，对“平衡论”作了精要的概括。他指出，“平衡论，即权利义务平衡论”；“该理论认为，公共利益与公民利益的差别与统一是现代社会是最常见、最普遍的一种现象，正确处理利益关系应该是统筹兼顾，不可只顾一头，反映在行政法学上，其利益主体的权利关系总体上应该是平衡的。这种平衡既包括不同主体之间的权利义务的平衡，也包括同一主体自身权利义务的平衡。平衡论认为，一方面，为了维护公共利益，必须赋予行政机关必要的权力，并维护这些权力有效地行使，以达到行政目的；另一方面，又必须维护公民的合法权益，强调行政公开，重视公民的参与和权利补救，以及对行政权的监督”；“行政法关系，其中包括行政实体法律关系和行政程序法律关系以及监督行政法律关系，最显著的一个特征是权利义务不对等性，但后二者的不对等性与前者的不对等性是倒置的”；“行政法主体，都必须遵循行政法治原则，都应受法治原则的制约，无论何方违反行政法律规范，都应追究其行政法律责任”；“行政法既不是行政特权法即管理法，也不是抑制行政权力的控权法，而应是平衡法”。如前所述，宋博士是“平衡论”的有力支持者，在这本《行政法哲学》中，自始至终都不难发现贯穿着“平衡论”的理念红线。在全书的论述中，作者自觉并且一贯地运用了“平衡论”所设计的行政法三个理想类型的研究方法，并通过这种研究方法支配和分解了大量的研究材料，从而提出了比较令人信服的、至少可以说是能够自圆其说的结论。“平衡论”在本书中的指导地位和重要影响还表现在作者大量运用了“平衡论”者所谙熟的“二分法”，在众多的论题上以矛盾分析和二元对峙的分析方法来展开自己的论证逻辑，书中的这种二元对峙范畴俯仰皆是，如行政预期的保值与增值、形式理性与实质理性、制约机制与激励机制，等等。这些方法的运用加强了概念之间的对抗与冲突，从而使论者的观点在这种对抗与冲突的过程中显得更加清晰明了。

　　说本书是对“平衡论”的发展、深化和具体化，主要是着眼于它对“平衡论”关于行政法的价值、理性和机制的观点进行了全面而具体的阐述，特别是作者对行政法机制的论述，从行政法赖以存在的社会、经济、文化、历史、心理等主客观诸方面的基础出发，得出了现代行政法机制应当是制约机制与激励机制并存并重这一典型的“平衡论”式的结论，在我的见识中，宋博士当为系统、全面、详实地阐发行政法的制约机制与激励机制的第一人。

　　如果要论及本书的玉瑕之处，我以为，作者除了在“行政法机制型构”一篇中有意识地运用其他方面的智识和材料来推导和论证“平衡论”对于行政法机制的主张外，其他篇章中均是以“平衡论”为出发点或者前提来展开论述，这固然是作者自觉贯彻“平衡论”理论与方法的自然体现，然而，从另外一个方面来看就等于错过了一次对“平衡论”进行拓展与发掘的机会，而依宋博士的志向与能力，这本来并不是一件困难的事。此外，本书的有些地方，特别是在第二篇的小部分章节，论旨所及与行政法哲学之关联似乎过于间接，这在一定程度上影响了该书简洁明快的节奏。

　　当代中国需要行政法哲学思维。这种对行政法的整体把握与对行政法的经验考察一道，构成中国行政法治建设和行政法学发展不可或缺的两翼。宋功德博士写出这部近五十万字的巨著，无疑是对行政法基本理论研究的一个强烈刺激。然而，如果我们被这部鸿篇巨制所压倒或者吓倒，那肯定不是宋博士的初衷。中国法治的进步与法学的繁荣都需要法学学人永不停息、永不自满的努力。(查庆九)

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