近年来，黄河水资源问题日益成为严重问题，引起了社会各界的普遍关注。黄河水资源的最大问题是失管，突出表现为流域管理不力，而管理不力源于法律制度缺乏或不健全。

　　近十几年来，黄河水污染蔓延很快，以至于1999年的小浪底河段发生严重污染，给下游沿岸城市供水和经济生产造成严重影响。尽管国内各界呼声很高，但由于法律制度没有跟上，流域水资源统一保护只能停留在口头上。2000年底为国家设定的黄河达标排污最后期限，但仍有相当多的超标污水排入黄河。达标期限过后，今年污染又出现明显反弹，三门峡等沿黄城市出现“守着黄河没水吃”的困难局面。可是，流域机构由于职权所限，对此无可奈何，只有发通报或通过媒体向社会呼吁，寄希望于其它管理机构加强管理，但成效不大，黄河污染仍在继续。与此同时，黄河流域节水工作进展仍然缓慢，一些地区仍旧是大水漫灌，工业用水重复利用率仍维持在低水平，河道水量被大量引走后纳污能力极低。而流域机构如何开展计划节水工作，法律也没有给出规定。黄河纳污能力没有实现省（区）分配，总量控制制度没有建立，黄河水质保护管理从流域层面具有制度上的严重欠缺。

　　目前，虽然已经建立了一批水资源保护的责任制，但由于缺乏法律、法规支持，很难落实。例如经常提及的水污染行政首长负责制，没有确定追究机关和具体责任后果，更缺乏追究程序，在黄河水资源被超额取用或严重污染的情况下，有关管理机关和负责人的责任几乎从来没有被追究过，管理效果很难保证。同时，黄河流域一些急需的制度，例如行政首长对出境水质和水量负责制，对跨管辖区的重要水源地保护目标负责制等，也没有建立。

　　从世界水资源管理实践看，协商合作对跨行政区的水资源管理与利用具有互相监督、制约的重要作用，对水资源保护尤其重要，国家应当通过法律制度来促进黄河流域内各省（区）协商建立合作机制。

　　黄河流域绝大部分属于中西部地区，企业技术落后、效益较差，导致排污量大、治理能力低，同时地方财力有限，水资源保护能力很弱，需要国家长期的财政支持。只有通过法律制度的保障，才能使这种支持长期保持稳定。

　　法规建设是黄河水资源保护的基础，是黄河污染不超标的法律保障，没有强有力的法律规范作基础，黄河污染不超标是不可能实现的。因此，建立健全黄河水资源保护法规体系具有十分重要的作用。

　　首先要加快有关法律法规的修改和完善。应当根据我国水资源保护存在的问题，在修改水法时充分考虑水资源管理的需要，对水污染防治法、河道管理条例等及时进行修改，建立流域管理法、水源地保护条例等一批法律法规，以强化流域水质保护，协调有关机关运作，提高水污染防治成效。

　　其次，制定黄河法和黄河水资源管理与保护条例是当务之急。黄河流域大部分处于中西部地区，水质污染具有不同于其他河流的特点，如重污染企业多，污染防治能力差，历史欠账多，影响范围大和水体纳污能力低，泥沙含量大等等。所有这些，都要求国家采用特殊的法律措施和对策，仅靠修改完善一般法律无法从根本上解决黄河污染问题。要确保黄河水质污染不超标的实现，就必须尽快制定黄河法和黄河水资源管理与保护条例，将几十年来在黄河上行之有效的政策法律化，增加强制力。同时必须看到，法律的修改完善需要一个过程，而西部开发不可能允许黄河水质污染持续太长时间，必须通过制定黄河水资源保护专门法规，建立一批适合于黄河流域的水资源保护制度一揽子解决。这些制度主要包括“黄河入河污染物总量控制制度”、“黄河排污入河许可制度”、“黄河重要保护区的建立和管理制度”、“国家对黄河流域水资源保护投资与管理制度”、“黄河流域地方政府首长对出境水质水量的责任制度”等。

　　第三，在黄河法、黄河水资源管理与保护条例出台和其它法律法规修改前，国家有关部门应尽快制定一批适应黄河急需的行政管理规章，以暂时遏制目前黄河水资源污染和浪费势头，为逐步实现黄河污染不超标打下良好基础。

　　黄河流域水资源保护局张学峰

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