本报记者 张志宇 《中华人民共和国文物保护法》是我国文化领域里的第一部专门法律，从1982年通过实施以来，只在1991年对该法的第30条、第31条做了修改。实践证明，这部法律对于提高全民族的文物保护意识，加强文物保护工作，都起到了重要的作用。没有文物保护法，我国的文物保护事业就不可能取得今天这样的成就。

　　但是，随着改革的深化、开放的扩大和社会主义市场经济的发展，文物保护工作出现了一些新情况、新问题，现行的文物保护法的一些规定已不能完全适应形势发展的需要。突出表现在几个方面：一是文物保护力度不够。一些地方不能正确处理经济建设与文物保护的关系，造成不可移动文物被毁坏；有些文物收藏单位管理制度不健全，造成馆藏文物流失、损毁。二是不少文物未能得到合理利用。三是文物管理制度不够严格，给盗墓和走私文物造成可乘之机；盗掘、走私文物严重，有的与境外勾结，形成国际性走私文物犯罪集团。社会各界尤其是文物界要求修改文物保护法的呼声日益强烈。从上个世纪90年代中后期，有关部门就开始了法律修改的调研工作。

　　从去年开始，文物保护法修改工作的步伐加快。国务院法制办公室会同文化部及文物局经过认真研究，反复修改，形成了文物保护法修订草案，并经过国务院常务会议讨论通过，提交九届全国人大常委会第24次会议审议。

　　文物保护法修改多达二百多处

　　有人将修订草案与现行文物保护法做了粗略比较，发现修改之处多达二百多处。此次对原法的修改幅度之大，超出一般的估计。不仅增删了许多内容，而且许多章、许多条款行文均是采用新的表述，力求使法律能够体现时代发展变化的特点。更令人关注的是，它在文物保护的许多方面有了突破。这主要表现在几个方面：

　　文物保护工作原则更加明确

　　草案中把近二十年来被实践证明并行之有效的一些原则确定下来，在总则中规定“文物保护工作贯彻保护为主、抢救第一的方针，实行有效保护、合理利用、加强管理的原则”，这样规定既符合文物保护的客观规律，又符合我国的国情；既强调了文物保护，又兼顾了文物的合理利用。

　　增加了历史文化街区保护制度

　　现行文物保护法只规定了历史文化名城的保护制度，对有些具有重大历史价值或者革命纪念意义的城镇、街道、村落的保护却未作规定。实践表明，这极大地影响了对它们的保护工作的开展。因此草案中增加规定，保存文物特别丰富并具有重大历史价值或者革命纪念意义的城镇、街道、村落，由省级人民政府核定公布为历史文化街区。

　　完善了不可移动文物保护制度

　　草案中规定，国有不可移动文物不得转让、抵押，不得作为企业资产经营。明确了国有不可移动文物由使用人负责修缮、保养；非国有不可移动文物由所有人负责修缮、保养。为防止文物保护单位及其环境受到污染，草案规定，在文物保护单位范围和建设控制地带内，不得建设污染设施，已有的应限期治理；赋予人民政府对影响文物安全、风貌的非国有建筑物、构筑物的征购、拆迁权；对可能埋藏文物密集区域的确定及在此区域进行施工产生的文物保护工作也作了规定。

　　馆藏文物保护制度更严格了

　　为加强馆藏文物的保护，草案对落实馆藏文物安全责任制、对造成馆藏文物损毁的处理等都作了规定，同时赋予国有文物收藏单位对拍卖的文物有优先购买权。

　　对非国有博物馆管理和民间收藏文物有了说法

　　为规范非国有博物馆的管理，草案规定非国有博物馆可以以购买、接受捐助和法律、行政法规定的其他方式取得文物，非国有博物馆终止时，其馆藏文物应当转让其他文物收藏单位。草案规定公民、文物收藏单位以外的法人和其他组织可以以依法继承或者接受赠与的方式收藏文物，可以将其收藏的文物出售给文物收藏单位或者文物购销经营单位，也可以委托经营文物拍卖的企业拍卖。

　　对国有博物馆之间馆藏文物的有偿转让有了规定

　　为解决一些国有博物馆积压大量重复品，且得不到很好保护；而另一些博物馆则有资金，却藏品来源不足的问题，草案增加了馆藏文物在馆际间的有偿转让制度。经文物行政部门批准，馆际间可以有偿转让部分重复品，其所得必须用于购买新的馆藏文物或改善馆藏文物的条件。

　　文物犯罪和损毁文物行为应负的法律责任更明确

　　对构成文物犯罪，应追究刑事责任的，草案注意与刑法有关规定相衔接，有了明确规定，并专门规定文物行政部门、文物收藏单位、文物购销经营单位、经营文物拍卖的拍卖企业的工作人员，实施或者内外勾结进行文物犯罪的，依法从重追究刑事责任。草案还增加了文物行政管理部门的执法权，加大了行政处罚力度。对违法行为的处罚金额最高可达50万或者是违法经营额的5倍，对有关责任人的处罚条款也作了细化。

　　委员们对草案各抒己见

　　在九届全国人大常委会第24次会议上，许多人大常委和列席会议的人士认为，文物保护法修订草案修改幅度大，有突破，但对草案中的有些内容也提出了不同看法，并对进一步修改好草案提出了建议意见。

　　对经济建设与文物保护存在的矛盾，许多委员表示了极大的关注。他们认为，建设性破坏目前已成为文物保护的最大威胁，一些地方领导、部门置法律于不顾，受局部利益驱使，破坏了大量历史文化遗产，如襄樊古城墙、郑州新郑遗址、舟山古街区的破坏着实令人痛心。委员们建议，在草案中对各级政府领导保护文物的责任的规定要进一步明确，要在法律责任的条款上细化有关的内容，对故意或过失造成文物严重破坏、后果严重，构成犯罪的，要依法追究刑事责任。

　　对历史文化街区保护的规定委员们表示肯定，但对具体的提法，许多委员认为历史文化街区的概念范围过窄，无法包含所保护对象的全部内容。对于有保护价值的，无论是街区、城镇还是村寨，只要是有代表性的、有价值的历史建筑群及周边环境，都应纳入保护的整体规划中。范敬宜委员提出了建立“历史建筑保护区制度”的建议，认为这样可以解决街区、城镇等概念过窄的缺陷，其具体保护办法应由国务院制定。

　　对馆藏文物馆际之间有偿转让问题，一些委员表示在目前文物管理制度不严的情况下，很容易造成国有文物的流失，使国有文物变成私人所有，甚至给文物贩子以可乘之机。对这个“口子”开与不开，一定要慎重研究。

　　草案中对文物行政管理机关执法权增加了不少内容，许多委员认为很有必要，但同时对其能否真正行使好这些权利表示了担忧。陈癸尊委员认为，目前文物部门的执法能力非常薄弱，同赋予它的执法权力很不相称。常常出现文物部门对破坏文物的行为做出处罚决定后，无法得到执行的情况。有的部门和领导可以视而不见，我行我素，这在全国较普遍。张明远委员举了一个例子作了说明，1999年11月，国家历史文化名城襄樊市樊城区惟一保存的一座长58米、宽11米、高4米，建于宋明时期的古城墙，因为市政府要建形象工程，而被夷为平地。在施工时，文物管理干部甚至登上了施工现场的推土机进行劝阻也无济于事。委员们建议对文物管理机构的建设在草案中也应有相应的规定。

　　对规范文物市场管理，特别是对文物拍卖企业的管理，委员们也提出了很好的建议。他们认为，目前国内涉足文物拍卖的企业多达一百六十多家，这在世界上也是罕见的，完全没有必要。应该在审批时就从严控制，要有具体的条款限制。过多过滥的文物拍卖企业，只能导致扰乱市场，恶性竞争，假货横行，甚至成为盗掘走私文物犯罪的销赃场所。

　　委员们认为，文物保护经费除了规定国家应给予相应的经费保证外，还应充分发挥社会力量，参与文物保护，多方筹措文物保护资金，这方面草案中规定得不够具体，应该增加相应的条款。对文物保护基金的设立的条件可以更宽些，如从文物景点旅游门票收入提取，发行文物彩票等等。对民间收藏文物应采取鼓励的态度予以支持，有些内容规定宜粗不宜细，只要是不违法，就应允许。国家应该集中有限的经费，保护好文物精品，“少而精”才能做到有所为有所不为。

　　从文物保护法修订草案初审情况看，草案已奠定了一个很好的基础，得到了肯定。相信经过反复修改，广泛征求意见后，将日臻完善。人们期望文物保护法修改草案早日审议通过，以促进我国的文物保护事业更好地发展。

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