我国政府采购的试点始于90年代中期，1998年试点范围逐步扩大，2000年试点工作在全国范围内铺开。目前已处于由试点阶段向全国推行的过渡时期，因而亟需用法律规范，以促进我国政府采购工作的健康发展。

　　政府采购制度初具雏形

　　1998年以来，财政部结合财政支出改革的要求，依据国务院赋予的“拟定和执行政府采购政策”的职能，在社会各界的重视和大力支持下，经过近几年的努力，我国政府采购制度已初具雏形。

　　制度建设初步形成体系。1999年4月财政部颁布了《政府采购管理暂行办法》，这是我国第一部全国性有关政府采购的部门规章。近3年来，财政部依据这一办法，陆续颁布了10个配套办法。《暂行办法》主要是对我国政府采购工作的重大问题，如范围、原则、方式和程序、政策、资金支付以及监督管理等作出了原则性规定。配套办法主要是对政府采购预算编制、运行规程、信息管理、采购资金拨付等作出了具体规定。各地区根据《暂行办法》的规定，都制定了地方性法规或部门规章及一系列实施办法。这些法规制度为推动和规范试点工作提供了法制保障。

　　机构建设初具规模。截至目前，县级以上政府都在财政部门内设立了政府采购管理机构，负责制定政府采购制度，确定本级政府集中采购目录，编制政府采购预算，收集、发布和统计政府采购信息，培训和管理采购人员，受理供应商对本级采购活动的投诉等，但不参与政府采购的具体商业性活动。各省级和副省级地区均设立了负责本级集中采购的执行机构，具体承担集中采购事务。专门机构的设立为政府采购法规或规章的施行和监督提供了组织保障。

　　集中采购与分散采购相结合的组织形式已经确立。各地都制定了集中采购目录，规定实施集中采购的范围，并成立了专门的执行机构组织活动。中央单位由于缺乏跨系统、跨部门的集中采购机构，仍然实行分散采购。

　　政府采购范围和规模迅速扩大。政府采购的范围已经由试点初期的简单货物扩大到工程和服务领域。当前，工程采购项目主要有楼房建造、房屋装饰维修、道路修建、市政工程、环境改造等。服务项目比较集中，主要是网络开发、车辆保险、会议接待、车辆加油和维修等。政府采购规模随着政府采购范围的扩大呈快速增长势头。1998年约为31亿元，1999年为130亿元，2000年达到328亿元，比上年增长了约150％。今年全国政府采购规模计划为600亿元，到8月底，已完成了约300亿元。截至目前，我国政府采购方式基本得到统一。形成了以公开招标方式为主，以邀请招标采购、竞争性谈判采购、询价采购以及单一来源采购为辅的采购方式体系。

　　政府采购的基本程序

　　试点期间政府采购遵循的基本程序如下：

　　首先，确定政府采购的范围和集中采购范围。国际上政府采购的范围都很宽，考虑到我国政府采购工作起步较晚，其范围主要是各级国家机关、事业单位和团体组织用财政性资金采购的货物、工程和服务。集中采购的范围通过制定集中采购目录规定，具体范围一般是坚持先大后小、先易后难原则确定。

　　其次，编制政府采购预算。具体做法是：财政部门布置预算编制时，要求各预算单位将限额标准以上的采购项目或具有批量的采购项目，在专门设计的政府采购预算表中单列出来。填报内容包括：项目名称、采购数量、预算及资金构成、投入使用日期或开工时间等。有的地区只要求编报实行集中采购的项目。各级人大批准政府预算后，财政部门随同部门预算或单位预算批复政府采购预算。

　　第三，制定政府采购计划。财政部门依据批复的政府采购预算制定政府采购计划，即进一步明确政府采购预算的实施要求。具体内容包括：列入政府采购预算的各采购项目应当采取的采购方式、实施的组织形式、采购资金的拨付方式以及监督管理要求等。

　　第四，组织采购活动。根据政府采购计划的规定，属于集中采购目录的采购项目，由集中采购机构按要求的方式和程序组织采购活动；其他采购项目由各单位按要求自行组织分散采购。集中采购机构以及其他采购单位缺乏独立招标能力的，要以将招标事务委托给社会招标机构承办。

　　第五，拨付采购资金。实行政府采购资金财政直接拨付的采购项目，采购资金不再拨付给预算单位，而是由财政部门直接拨付给提供货物、工程或服务的供应商。实行财政直接拨付资金的项目，预算单位在申请资金时必须根据现行有关规定，向财政部门提交招标文件、合同副本、验收报告等资料，否则不予拨款。在采购活动中，各采购单位要广泛接受财政、监察、审计等部门以及广大供应商的监督。

　　政府采购作用显现

　　我国开展政府采购工作时间不长，但其成效很快得到了社会的肯定，如大连和深圳两个地区的市政府都作出了相同的决定，将规模巨大的城市轻轨采购任务交给当地的政府采购机构办理。一些国有企业也纷纷效仿政府采购的做法，制定了企业采购管理办法。政府采购的重要作用开始逐步显现。

　　加强了财政管理，提高了资金的使用效益。试点情况表明，实行政府采购的项目，节支效果非常明显，尤其是工程项目，资金节约率一般在30％左右，有的项目甚至高达50％。1998年至今，全国政府采购资金平均节约率都在11％左右。政府采购预算的实施，对细化预算编制起到积极的促进作用。采购资金实行由财政直接拨付给供应商的办法，强化了财政监督，有效地控制了资金的流向和流量，减少了资金运行环节。实行政府采购还有利于加强采购单位其他资金的管理。如2000年的采购资金中，单位自筹资金为107亿元，占采购资金总额的33％，节约资金约11亿元。提高采购活动的透明度，有效地抑制了政府采购活动中的腐败行为。使政府采购成为名符其实的“阳光下的交易”。

　　初步形成了公平竞争、促进优势企业发展的社会环境。试点情况表明，政府采购成为促进公平竞争的有效手段，供应商凭实力中标。而且，由于有了购买国产品的规定，这几年中标的企业基本上都是竞争力强、售后服务好的国内企业，有力地支持了国内产业的发展。

　　政府采购亟需立法

　　试点工作中存在的主要问题突出表现有：第一，政府采购的范围偏窄，规模偏小。2000年全国政府采购规模仅约占GDP的4‰，占全国财政支出的2％左右，表明了大量的采购行为得不到规范。第二，政府采购工作的开展很不平衡。总的来看，中央单位的政府采购实践活动滞后于地方。2000年全国政府采购328亿元中，中央单位的采购规模仅为50亿元。从各地区情况看，2000年采购规模超过10亿元以上的地区有9个，总额达到196亿元，占全国的60％。有些地区的政府采购总额不足1000万元。第三，政府采购队伍的专业化水平不高。政府采购工作政策性强，知识面广，专业要求高，各采购单位普遍缺乏熟悉国际通行采购方式的管理干部和专业人员，因而采购活动中时常出现一些不规范性行为。

　　我国政府采购工作已进入发展期，这项工作深入开展受到了多方面因素的限制。当前，迫切需要进一步明确政府采购的范围、管理体制、集中采购机构设置、政策取向及实施措施等问题，同时，要加大财政预算管理改革力度。财政部颁布的有关办法中虽然对有关问题作了规定，但部门规章的效力有限，其中有关问题还超越了部门规章的能力。因此，社会各界都盼望政府采购法早日出台，为政府采购工作的顺利推进和健康发展提供法律保障。 (郑文)

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