新华网武汉12月12日电(“新华视点”记者戴劲松) 湖北省潜江市有一个知名度很大的综合性市场——江汉大市场，在当地政府“封闭管理”的特殊政策下，这里曾经创造了空前的“繁荣”。然而，前后不过一年多时间，造就在“执法真空”之上的这种“繁荣”轰然倒塌，留下政府与个体承租户之间的官司没完没了。

　　诱人的特珠政策

　　1993年，潜江市政府在市区划地拨款开发“江汉大市场”，但几年下来，这里只有60家商贩进驻，管理人员却从10人增至75人，总资产缩水近一倍，经营性资产缩水7倍，整个市场的运转处于亏损危机中。

　　为改变这一状况，1997年8月，潜江市委、市政府召开以“进一步解放思想、加快经济发展”为主题的会议，并形成以政府文件下发的“30条决定”。以江汉大市场为首的5大区域被确定为“特色街”，决定中明确规定任何部门“未经许可不能直接进行管理活动。”

　　其中第12条就写明：“凡市外客商的个人生活，市有关部门不查、不问、不干涉。凡以查房、查夜之名骚扰客商的有关部门和责任人，一经举报，由市行政监察机关严肃查处，并处以罚款3000元，其中单位领导罚1000元，当事人罚2000元。”

　　随后，潜江市政府将这些“特殊政策”在媒体上对外公布，对江汉大市场管理委员会主任公开招标，并附有文件均规定：江汉大市场实行封闭管理，放开经营，轻税费。

　　“特殊政策”的诱惑，引得众人纷纷请缨，潜江市委原组织部干部黄凤荣经过激烈角逐中标。1997年11月11日，黄凤荣借贷现金30万元交抵押金，与受市政府委托的潜江市国资局签订了《江汉大市场租赁经营合同》，约定租期3年，年租金含各种税费分别为80万元、160万元、240万元，共计480万元。

　　合同规定甲方即出租方的“义务”就是确保乙方的“权益”，尤其是“封闭管理”的贯彻。如有关部门、单位强行进入市场造成重大经济损失由甲方负责。“若甲方违约，致使此合同无法履行时，乙方有权终止合同，并向甲方索回风险抵押金本息和财产”等。

　　紧接着，潜江市政府按《合同》约定，行文通知“正局级”的新一届江汉大市场管委会成立，由工商、公安、税务、技监、烟草等部门负责人组成，黄凤荣为主任。

　　一纸合同岂能包住“火”

　　短短几个月，特殊政策发挥了奇特的效应，江汉大市场呈现“白天车水马龙，晚上酒绿灯红”的盛况。

　　一方面，招商引资硕果累累，截至1998年12月16日，共有经营商户643家落户，全年商品成交额3.5亿元。另一方面，发廊、旅店与“小姐”激增，潜江市《政府政报》载：“江汉大市场美容美发业曾兴旺一时，1997年8月至10月曾经达到154家……”当地群众感叹，在大市场叫个“小姐”比买包烟还方便。

　　在“除枪支弹药、毒品外其他商品和服务项目均可放开放活经营”的封闭管理政策下，烟草、医药、鞭炮、农资等国家专营商品变为合法。假冒伪劣产品泛滥，无证经营有恃无恐，江汉大市场一时成了“执法真空”地带。

　　然而，“好景”不长。正当黄凤荣准备雄心勃勃地要“充分运用特殊政策把江汉大市场建成江汉平原最大的物流中心和娱乐中心”时，一起“嫖娼命案”将他推向了峰头浪尖。

　　1999年1月20日晚上，潜江市铁匠沟乡一副乡长在大市场内一家旅店和小姐洗鸳鸯浴时，因煤气中毒双双身亡。丑闻曝光后，立即引起各有关方面的强烈反响。湖北省委、省政府高度重视，潜江市执法管理部门迅速进入江汉大市场进行整顿。市场内数十家旅店、发廊被警方勒令关闭，当地工商、技监、烟草等执法部门进场执法，医药、鞭炮、烟草等批发市场相继被取缔。

　　形势急转直下，客商纷纷关门，市场税费收入大幅下滑。黄凤荣为此多次同出租方交涉：要么继续搞“封闭管理”，要么酌情降低租金，否则就废止合同。

　　直到1999年6月底，潜江市委常委会议决定，同意终止合同，并要求黄凤荣补1999年上半年租金60.2万元。

　　但黄凤荣坚持认为，市里未履行合同中承诺的“封闭管理”，违约在先，应承担违约责任，返还其被扣的风险抵押金、新增固定资产等共计156万元。

　　双方僵持不下，终于对簿公堂。今年5月，潜江市国资局向潜江市人民法院起诉黄凤荣，要求法院判令黄支付所欠租金相关款项共133多万元。7月16日，黄凤荣则向汉江中院提起诉讼，强烈要求潜江市政府依法办事，返还被扣资产。湖北省汉江中级人民法院已依法受理。

　　目前，鉴于此案涉及的“封闭管理”政策是否合法、合同是否有效等关键问题存在争议，作出决论有待研究，汉江中院决定择日再审。

　　怎样看待“封闭管理”？

　　这起没完没了的官司，真正的焦点在于如何评价“封闭管理”政策以及潜江市政府的行为和《合同》的有效性。政府办公室一负责人表示：潜江市政府实行“封闭管理”，是要“依法封闭管理”，自然是有效的。

　　湖北大学法学院教授邹爱华认为，黄凤荣同潜江市政府签定的合同，主体违法，内容又与法律法规冲突，导致合同主要条款无效甚至全部无效。首先，黄以自然人身份租赁经营，又领取公务员工资，致使合同结算定位差异，出租方应负主要责任，承租方只承担次要责任；其次，政府将国家行政执法管理权作为“标的”出租给个人，属行政违法行为；最后，当封闭管理与法律法规产生冲突时，政府当然无法确保违法的“封闭管理”继续实施。如果严格按合同约定，政府就构成违约，若据《合同法》规定，合同归于无效，因无效合同取得的财产应予以返还，违法所得应予以追缴，因过错造成对方损失应予赔偿。

　　潜江一位法律工作者还指出，“封闭管理”于理于法都站不住脚，是惹祸根源。如果某地非要“封闭管理”一个区域不可，那只能意味着，要么“封闭区域”之外的地方无法可依，没有依法行政，要么就是“封闭区域”内逃避国家执法机关的监督管理。据了解，时至今日，这种对特定区域搞“封闭管理”的做法，在湖北省一些地方依然存在。

　　潜江市人大代表姚立法认为，问题根子在市场管理权、经营权合二为一的管理体制上。法律上没有赋予政府作为经济主体同个人签订合同时把执法部门排除在外的资格，同时政府更无权把公安、工商、技监等部门的权力和政府机构江汉大市场管委会主任的职位租赁给黄凤荣。而黄凤荣作为租赁经营者，其目的在于获取利润，无权进行执法，是政府的不作为造成了“执法真空”。

　　省工商局有关负责人指出，我国已加入WTO，所谓的“封闭管理”与法制经济原则以及全球经济一体化的大趋势背道而驰。“封闭管理”政策以排斥国家行政执法为特征，鼓励“闯红灯”、“踩红线”，是对解放思想、发展经济的错误理解，必须予以彻底根除。(完)　

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