据报道，2001年“3·15”期间，河北省涉县质量技术监督局接到群众的投诉和举报，反映电力部门在收取电费时，除按实际用电量收取电费外，每只电表每月另加收一度电费（即电表自身损耗费，简称表损），增加了农民负担。涉县质量技术监督局组织稽查执法人员到部分村庄进行了调查核实，发现县电力局所属10个供电所（站）在2000年4月至2001年2月仅10个月的时间内，就共收取表损318074度，每度按当地0.51元电费计算，共收表损款162217.74元。县电力局不按计量器具所显示的量值结算，违法收取表损，违反了《河北省计量监督管理条例》有关规定。2001年4月4日，涉县质量技术监督局向电力局下达了《质量技术监督行政处罚决定书》，给予责令停止收取表损，没收违法所得162217.74元人民币，处以违法所得五倍罚款计811088.7元人民币的行政处罚。涉县电力局对处罚决定不服，于同年7月3日将县质量技术监督局告上法庭，称县质量技术监督局的处罚决定属越权行为。同年8月24日，县法院一审判决县质量技术监督局败诉。判决书称：原告电力局收取表损的违法行为事实清楚，证据确凿充分，应给予行政处罚。但依据有关法规，涉县质量技术监督局对涉县电力局的处罚额超过规定限额，故撤销被告涉县质量技术监督局作出的行政处罚决定。涉县质量技术监督局不服判决，于9月3日向邯郸市中级人民法院提起上诉。此前，该局将有关情况向河北省质量技术监督局作了书面汇报，河北省质量技术监督局为此分别向国家质检总局和河北省人大常委会法制工作委员会递交了书面请示。国家质检总局和河北省人大常委会法制工作委员会分别于9月2日和8月28日作出书面答复。国家质检总局的答复称：“依据地方计量法规，查处地方计量法规中所规范的行为，其处罚决定程序依照地方计量法规规定执行。地方计量法规未规定罚款一万元以上应当报省级人民政府计量行政部门决定的，从其规定。”河北省人大常委会法制工作委员会的答复称：“依据来函所反映的情况，计量行政主管部门按照《河北省计量监督条例》第二十六条、第四十二条对不按计量器具显示的量值进行结算的行为予以处罚是适当的。”

　　从国家质检总局和河北省人大常委会法制工作委员会的答复看，形势有利于涉县质量技术监督局，涉县质量技术监督局似乎有望在二审中反败为胜。尽管笔者也十分愿意看到这样的结果，但通过冷静分析和认真查阅最高人民法院有关司法解释，笔者认为，涉县质量技术监督局在二审中反败为胜的可能性不大。

　　最高人民法院在给辽宁省高级人民法院《关于对计量违法行为处一万元以上罚款的决定是否受〈计量法实施细则〉第六十条调整的请示的答复》（［2000］行他字第17号）中称：“辽宁省人民代表大会常务委员会通过的《辽产省计量监督条例》第五十条的规定与经国务院批准、国家计量局发布的《中华人民共和国计量法实施细则》第六十条规定是一致的，人民法院认定诉计量行政罚款一万元以上决定的案件的行政处罚主体资格时，亦应适用《中华人民共和国计量法实施细则》第六十条的规定。”《辽宁省计量监督条例》第五十条规定：“本条例规定的行政处罚，由县以上技术监督部门依据法定的权限决定；违反工商管理规定的，由工商行政管理部门按照有关规定处罚”。这与《河北省计量监督管理条例》第四十五条“本条例规定的行政处罚，由县级以上计量行政主管部门决定。法律、行政法规对处罚机关另有规定的，从其规定”的规定如出一辙。因此说，涉县法院依据《计量法实施细则》第六十条“本细则规定的行政处罚，由县级以上地方人民政府计量行政部门决定。罚款一万元以上的，应当报省级人民政府计量行政部门决定”的规定，认定涉县质量技术监督局对涉县电力局的处罚额超过规定限额，作出撤销涉县质量技术监督局行政处罚决定的判决，是符合最高人民法院有关司法解释精神的，企望二审法院作出违背最高院司法解释的判决，其可能性应该说不大。

　　然而，涉县质量技术监督局又确确实实败得冤枉。因为其败诉不是由于其违法行政造成的，而是缘于地方性法规的不规范。

　　应该说《河北省计量监督管理条例》第四十五条的规定还不是十分明显地与《计量法实施细则》第六十条相抵触，只是不如《计量法实施细则》第六十条规定的更容易理解罢了。因为《河北省计量监督管理条例》第四十五条规定了“法律、行政法规对处罚机关另有规定的，从其规定”。而经国务院批准、国家计量局发布的《计量法实施细则》第六十条关于“罚款一万元以上的，应报省级人民政府计量行政部门决定”的规定应属“行政法规对处罚机关另有规定”，因而应该“从其规定”。其实，多年来各省、自治区、直辖市出台的地方性法规，更明显、更严重地与法律、行政法规相抵触的情形比比皆是。这一点从最高人民法院发布的有关司法解释中就不难看出。《最高人民法院关于人民法院审理行政案件对地方性法规的规定与法律和行政法规不一致的应当执行法律和行政法规的规定给福建省高级人民法院的复函》（法函［1993］16号）中称：“《中华人民共和国渔业法》第三十条规定‘未按本法规定取得捕捞许可证擅自进行捕捞的，没收渔获物和违法所得，可以并处罚款；情节严重的，并可以没收渔具’。这一条未规定可以没收渔船。《福建省实施〈中华人民共和国渔业法〉办法》第三十四条规定，未取得捕捞许可证擅自进行捕捞或者伪造捕捞许可证进行捕捞，情节严重的，可以没收渔船。这是与渔业法的规定不一致的。人民法院审理行政案件，对地方性法规的规定与法律和行政法规的规定不一致的，应当执行法律和行政法规的规定。”最高人民法院在给广西壮族自治区高级人民法院《关于对人民法院审理公路交通行政案件如何适用法律问题的答复》（［1999］行他字第29号）中称：“人民法院审理公路交通行政案件涉及地方性法规对交通部门暂扣运输车辆的规定与《中华人民共和国公路法》有关规定不一致的，应当适用《中华人民共和国公路法》的有关规定。”尽管最高人民法院已发布了多件类似的司法解释，尽管行政处罚法也早已明确规定“法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定”。但地方性法规与法律、行政法规相抵触的现象仍然屡禁不止。仅以××省三个地方性法规为例：国务院发布的《城乡个体工商户管理暂行条例》第二十二条对个体工商户违法行为共规定了警告、罚款、没收非法所得、责令停止营业、扣缴或者吊销营业执照这5种处罚，未规定可以收缴物资、没收生产工具。然而《××省个体工商户条例》第三十六条却规定：“无照经营的，由工商行政管理部门没收非法所得……对不听劝告拒绝接受管理的，处一百元至一千元罚款，可以收缴物资、没收生产工具。”这明显超越了《城乡个体工商户管理暂行条例》所设定的处罚种类；同样，《中华人民共和国私营企业暂行条例》第四十一条也只对私营企业的违法行为规定了警告、罚款、没收非法所得、责令停业整顿、吊销营业执照这5种处罚，也未规定可以收缴物资、没收生产工具，但该省私驻营企业条例第五十六条却也对无照经营行为规定了“可以收缴物资、没收生产工具”的处罚；《中华人民共和国反不正当竞争法》第十一条、第十二条、第十四条对低于成本价销售、强行搭售及损誉行为作了规定，但在法律责任中没有规定相应的罚则。根据行政处罚法规定，法律、行政法规没有规定要追究法律责任的，地方性法规也不能再规定法律责任。然而该省反不正当竞争条例却在第四十三条、第四十四条、第四十六条分别对上述3种行为规定了相应的罚则。地方性法规的不规范由此可见一斑。

　　地方性法规如此不规范的直接后果，一是违背了立法法和行政处罚法的精神，破坏了全国法制的统一性；二是实在难为了基层执法人员———在执法实践中到底用不用地方性法规？不用吧，地方性法规是地方立法机关根据本行政区域的具体情况千辛万苦制定出来的，在本行政区域内理应比法律、行政法规更具可操作性，没有弃之不用的道理。用吧，又怕因其与法律、行政法规相抵触而一不小心就被推上被告席甚至承担败诉的后果。近闻，某县一行政执法机关为确保本系统不出现行政败诉案，要求全系统各办案机构慎用或不用地方性法规。这是基层执法机关的无奈之举。(梁仕成)

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