“良法”是法治之基础。所谓“良法”，起码须是规范、稳定，没有自相矛盾之处。但中国目前的法制环境中，却有不少“此亦一是非、彼亦一是非”的现象，即所谓的“法制冲突”。在此环境下，不仅良法不易产生，即使虽有良法，却往往被不同的法规所折抵、冲销。

　　在笔者看来，中国“令出多门”的立法体制与不完善的法规、规章备案制度，正是法制冲突的重要原因。现在中国已加入世贸，应该是到了统一法度，消除冲突，对这种“多层次立法”体制作一疏理与反思的时候了。

　　多层立法难划权限

　　我国立法体制可以分为十个层次：一是全国人大立法；二是全国人大常委会立法；三是国务院行政法规；四是地方省级人民代表大会立法；五是地方省级人大常委会立法；六是自治条例立法；七是国务院各部委办部门规章；八是省级人民政府制定规章；九是全国人大授权经济特区立法；十是较大的市的立法。

　　倘再细分，还可再划分出不同层次的立法，如经济特区立法也还可以分为经济特区人大及其常委会的立法，经济特区人民政府制定的规章等等。

　　这种立法体制在1982年的《宪法》及《地方组织法》中就有雏形，在2000年7月1日生效实施的《立法法》中得以确立。这一纷繁复杂、层次众多的立法体制，不仅让人眼花，更容易造成法律、法规和规章之间的冲突。

　　首先，立法权限难以划清。有时针对同一事项，国务院可以立法，全国人大、全国人大常委亦可立法；或是中央可以立法，而地方亦当仁不让。

　　如根据《宪法》第89条规定，国务院依法享有“领导和管理经济工作和城乡工作”、“管理对外事务，同外国缔结条约和协定”、“领导和管理民政、公安、司法行政监察等工作”等方面的职权。这些职权必然同《立法法》第8条所规定的属国家专属立法权的“基本经济制度及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”等内容相重叠。

　　再如《立法法》第64条规定：地方人大及其常委会根据本行政区域的实际情况，或者属于地方性事务需要，可以制定地方性法规。地方性事务涉及方方面面内容，也会同《立法法》所规定的国家专属立法的内容相重叠。举个例子：《立法法》第8条规定对“非国有资产的征收”属于国家专属立法，但在地方立法常常会涉及到调整非国有资产关系的问题，如《福建省实施<中华人民共和国台湾同胞投资保护法>办法》规定特殊情况下，根据社会公益需要，经省府批准可以对台湾同胞投资进行征收，并规定了具体征收办法和程序。

　　此外，行政法规的立法权限同地方政府规章的立法权限也难以区分；地方人大及其常委会的立法权限同省政府规章的立法权限也是《立法法》中的空白。

　　“大家都能立法”，其结局有可能是大家都不去立法，或立出了不一样的法，活生生造出法制的尴尬。

　　重复立法浪费人财

　　多层次的立法体制导致重复立法现象严重。目前，全国人大及其常委会制定的法律包括法律性文件共有300多件，国务院制定的行政性法规有800多件，地方人大及其常委会制定的地方性法规近8000件，部门规章、地方政府规章多达3万多件。它们有相当多是重复制定的。

　　就保护消费者合法权益的法律、法规而言，全国有29个省、直辖市、自治区制定了内容相近的保护消费者权益的法规。1993年10月31日，八届全国人大常委会第四次会议审议通过了《中华人民共和国消费者权益保护法》后，全国绝大多数的省级人大常委会对原先制定的保护消费者权益的法规进行修订，或者重新又制定了实施《中华人民共和国消费者权益保护法》的办法。

　　据笔者所知，仅辽宁省就有5部保护消费者权益的地方性法规。如：《辽宁省实施<中华人民共和国消费者权益保护法>规定》、《沈阳市保护消费者合法权益规定》、《抚顺市消费者权益保护办法》、《鞍山市保护消费者权益条例》和《沈阳市保护消费者权益实施办法》。

　　再如，国家已经制定了《工会法》，但是，全国各省却又要制定诸如外商投资企业工会条例、私营企业工会条例等地方性法规。以吉林省为例，吉林省就制定了与《工会法》内容相关的5部地方性法规。如：《长春市外商投资企业工会条例》、《延边朝鲜族自治州外商投资企业工会条例》、《吉林省实施<中华人民共和国工会法>办法》、《吉林省外商投资企业、私营企业工会条例》、《长春市私营企业工会条例》。一方面，制定这么多的法律、法规要投入大量人力和物力，另一方面，已经制定了的法律、法规却得不到有效执行，立法资源呈双重浪费现象。

　　立法打架一头雾水

　　我们看到台湾的“立法院打架”，讥之为荒诞的“民主社会奇观”。殊不知中国大陆这边却也有不少令人一头雾水的“立法打架”。打架的主体不是人，而是法律本身——中国多层次的立法体制和不明确的立法权限必然造成如此后果。

　　“立法打架”主要表现在法律之间、法律与行政法规之间、法律、行政法规与地方性法规之间、地方性法规与部门规章、政府规章之间的冲突。

　　一、法律与法律之间的冲突。《广告法》第38条规定：“违反本法规定，发布虚假广告，欺骗和误导消费者，使购买商品或者接受服务的消费者的合法权益受到侵害的，由广告主依法承担民事责任；广告经营者、广告发布者明知或者应知广告虚假仍设计、制作、发布的，应当依法承担连带责任。”“广告经营者、广告发布者不能提供广告主的真实名称、地址的，应当承担全部民事责任。”而《消费者权益保护法》第39条规定：“消费者因经营者利用虚假广告提供商品或者服务的，其合法权益受到损害的，可以向经营者赔偿，广告的经营者发布虚假广告的，消费者可以请求行政主管部门予以惩处。广告的经营者不能提供经营者的真实名称、地址的，应当承担赔偿责任。”从中可见，这两部法律在承担连带责任、承担责任主体和承担民事责任范围这三方面是存在冲突的。

　　二、行政法规与法律之间的冲突。《全民所有制工业企业转换经营机制条例》第16条规定：“企业按照自愿、有偿原则，可以兼并其它企业，报政府主管部门备案。”而《全民所有制工业企业法》第18条规定：“企业合并或者分立，依照法律、行政法规的规定，由政府或者政府主管部门批准。”兼并是合并的一种，属于吸收合并，应当遵循统一的规定，但我们看到，是“报政府备案”，还是“由政府批准”，近乎两可。又如，关于地下热水(温泉)的行政主管部门的问题，依据国家《矿产资源法》的规定，地矿厅是行政主管部门；依据国家《水法》的规定，水行政管理部门是主管部门。为解决法律上的矛盾，1994年3月，国务院发布了矿产资源法的实施细则，该细则规定地矿厅为地下热水(温泉)的行政主管部门。用行政法规的解释来解决法律之间的矛盾，其效力显然不够，同时又造成行政法规与法律之间的矛盾。

　　三、地方性法规与法律之间的冲突。国家《土地管理法》第47条规定：“征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿”。“征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前3年平均年产值的6至10倍。”《杭州市实施土地管理法规若干问题的规定》第10条规定：“国家建设征用土地的土地补偿费标准：征用杭州市郊区耕地按耕地征用前3年平均年产值的5至6倍，征用其它地方的耕地为4至5倍。征用非耕地的按粮田标准的1/2补偿。”这显然是一种冲突。

　　此外，法规之间、法规与规章之间、规章与规章之间也存在不少冲突和矛盾，在此不一一列举。

　　立法效力似是而非

　　《立法法》把规章纳入立法法调整范畴，这表明规章列入了我国法的渊源。因此，我国法的表现形式是宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例、部委办的行政规章和地方政府的行政规章。上述法的渊源的效力基本清楚，但还存在似是而非的规定。

　　在笔者看来，《立法法》对地方性法规与部门规章之间的效力谁高谁低，就没有规定清楚。《立法法》第80条、第82条分别规定：“地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。”“部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。”这说明地方性法规的效力高于地方政府规章的效力，部门规章效力与地方政府规章的效力等同。以此推理，地方性法规的效力应当高于部门规章。

　　但是逻辑推理在立法中失效。《立法法》第86条规定：“地方性法规与部门规章之间以同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决。”

　　这就好像A大于B,B等于C,逻辑推理应当是A大于C，但是在立法中却出现A等于C的现象。这不能不说是有玷于法律之公平性与严密性。

　　改革体制四点思考

　　在笔者看来，根据“入世”对我国法制建设的要求，国家应当考虑对立法体制进行改革。笔者思路是：

　　一、减少立法层次。取消较大的市的立法权(包括较大的市的政府规章制定权)、经济特区的授权立法。这样一方面在立法体制上仍然体现我国是单一制国家，立法权相对集中于中央；另一方面也考虑到我国地域广大，各地情况不相同，以及我国仍然继续进行经济体制改革及对外开放的需要。

　　二、地方立法实行核准制。随着我国法制建设的不断完善，立法数量不断增多，有法可依已经不成问题。因此，减少、限制地方立法制定项目是有必要的。建议采用核准制方式确定地方性法规和地方政府规章的项目，这些项目应报全国人大常委会负责法制工作的机构审查。非弥补国家立法空白的项目，或没有地方特色的项目不得制定。

　　三、明确法渊源的效力。规则是维护秩序的保障，只能建立在符合逻辑的基础上，否则这种规则的实施就会遇到障碍。根据《立法法》第86条的规定，不符合我国正确、有效、及时的法的实施原则，应当予以修改。

　　四、强化法规、规章的备案审查制度。国家相关法制工作机构应当强化对地方立法的备案审查工作，以消除“法制冲突”现象。林发新(福州)

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