伴随新中国走过50多年的因公护照将有退出历史舞台的可能，相应的准备工作正在有序进行中。今天上午，外交部领事司钟建华司长在接受本报记者采访时说：从今年4月1日起，所有外派劳务人员将由因公护照改持因私护照，而新版本的外交护照将于今年5月1日投入使用。“但目前我们还不能给出一个完全取消因公护照的日程表，毕竟改革是一个渐进的过程，可以肯定的是，条件成熟一部分我们就改革一部分，使由此带来的震动减少到最小。”

　　原因一：确为“因公”而出国的少了

　　钟建华告诉记者，在1980年以前，除非有需要探望的海外亲戚，人们出国的机会很少，那时出国的人绝大多数都肩负一定的使命，是为“公家”出去办事的，因此他们持有“因公护照”乃是名实相符。随着我国的改革开放，越来越多的人通过各种渠道获得了出国的机会，学生可以去留学，学者能出国访问，技术人员可与国外同行交流业务，更多的人出国则是为了进行国际经贸往来。“以前不论政府官员还是国有企事业干部持‘因公护照’出国还说得过去，而现在人们出国的目的变得多种多样，如果还强行要求一个股份制企业去为员工办理‘因公护照’，那多少有些不合理。”据介绍，在因公护照最为盛行的90年代中期，全国一年就为近百万人办理了因公护照，以至于在某些地方过度滥发，失去控制，包括做小本生意的人都能拿着因公护照做所谓的“跨国生意”。

　　原因二：适应市场经济特点的需要

　　就目前我国护照管理中存在着“政企不分、层层审批、手续繁琐、缺乏实效、贻误商机”等问题，钟建华告诉记者，因公护照的办理单位是外交部及各省市外事办，与公安机关办理因私护照不同，因公护照审查的内容很多，包括出国的事由、所从事的活动、相关单位的材料等，需要层层审批，手续较为繁琐，在计划经济体制下，政府官员、企业领导都按相应级别拿护照，按不同等级办理审批手续，哪一道程序也不能省。这种按部就班的方式在商机转瞬即逝的今天，已严重制约了我国企业出国开拓海外市场与国际交流的步伐，中国公民因公护照、签证不能及时获取而被影响正常业务往来的事例不胜枚举。“现在一个企业与外商谈判，大宗交易的合同都能自己做主，其人员出国却还需要有关部门审批显然不合适。”

　　实践证明，旧的护照管理机制已明显不适应形势变化，一些新的政策应运而生。据钟建华介绍，出国留学的学生、出国访问的学者都已划出了“因公护照持有者”的范畴，“出去后护照更多的作用是证明持有者的身份，这点因私护照就能完全承担。”

　　原因三：与国际通行做法接轨的需要我国护照有四种：外交护照、公务护照、普通护照及港澳特区护照。其中普通护照又分为因公普通护照和因私普通护照。前两种护照一般只颁发给外交官和政府中高级官员，而因公普通护照持有者应为政府一般工作人员和国有企事业单位因公出国人员。目前全球只有中国等少数几个国家存在着因公护照，而其他国家一般只有外交护照、公务护照和普通护照三种。在我国，除因私护照是由公安机关颁发外，其余都由外事部门办理。

　　谁都知道，要出国有两件东西缺一不可，一件是本国政府颁发的护照，表明国家允许你出去；另一件就是对方使领馆颁发的签证，表示目的国接受你。相对因私护照来说，持因公护照去办出国签证一般都有某种政府信誉在里面，获取签证相对要容易一些。但据钟司长介绍，目前许多因公护照持有者往往还因旅游、探亲访友等在公安部门办理了因私护照，这种“一人两证”的现象容易给外国使馆留下“中国护照缺乏明确管辖标准”的印象，国际常识告诉人们，那些持多个护照的人其身份往往很可疑，因此持有两种护照要想取得签证反而困难一些，有人在出入境时因为同时出示两本护照而被边境检查部门阻留，个别的甚至还被羁押。

　　原因四：应对加入WTO后“国民待遇原则”的需要

　　“普遍原则”和“国民待遇原则”是世贸组织的基本精神，作为其成员国，中国有责任有义务遵循此规则。如果还以企业的所有制作为是否对其出国实施管理或给予便利服务的标准，就不符合有关的公平原则。对此钟建华特别强调：“虽然我国加入世界贸易组织并不会直接对因公护照构成挑战，但我们应对起来也会有一定的难度。我们必须向世界提供一个逐步改变这种护照发放机制的满意答案。”

　　取消因公护照尚存难度

　　难度一：不愿脱钩

　　形势的发展证明因公护照即将走到历史尽头，但倘若真的没有了，肯定有人一时接受不了。

　　钟建华介绍说，早在1996年有关部门就考虑将外派劳务人员置于体制之外，让他们在办理出国手续时持因私护照，但很多相关单位以签证难办为借口不愿脱钩。因此一段时期以来在外派劳务人员的护照办理方面采取了“两条腿走路”的方式：既可持因公护照，亦可持因私护照，直到今年4月1日全部统一到因私护照上来。

　　正因为存在着这种“公私兼有”的特殊护照制度，使一些国有企事业单位一边埋怨政府部门发放护照时效率低下，一边又希望通过政府轻易获得签证；而有些民营企业在申请护照时满意自己少了“婆婆”管束，但办理签证遇到困难时又希望能借助官方的力量。对此外交部门早有预料，据钟建华介绍，今后对所有企业人员出国可能出台的相应政策是“取消以办理因公普通护照为手段的管理，改持因私普通护照，同时继续保留代为办理签证的服务”。

　　难度二：依赖心理

　　除国内企业的阻力外，一些国外使领馆因长期与中国的因公护照打交道，对它的可信度已产生一定的依赖性，一下子全部取消因公护照，他们可能会不适应。对此，外交部已多次向各国驻华使领馆发去照会，向他们详细介绍我国经济发展的新情况，重点就“政企分开”等相关政策做了说明，大多数外国使馆对护照改革的举措表示理解，有的已就某些大型民营企业人员出国给予了签证方面的优惠。

　　难度三：利益会受影响

　　据介绍，现在全国有上千个掌握出国任务审批权(主要审批持因公普通护照人员)的单位和部门，倘若最终取消因公普通护照，这些权限将锐减，有些部门的职能也将发生重大变化，其影响是显而易见的。此外由于因公护照对大多数普通老百姓来讲有着一种神秘的色彩，在他们看来其操作过程处于半公开状态，因此取消它还有一个被各方认识和接受的过程。“取消因公护照并不是目的，这是为使各类不同企业人员出国更为便利，使现行护照制度更为适应社会主义市场经济的一种改革。”采访的最后钟建华这样告诉记者。(本报记者 蔡文清）

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