南方网讯 广东省自八十年代初率先在全国实施“贷款修路、收费还贷”政策以来，极大地调动了全省各地集资贷款、利用外资多渠道筹集资金建桥修路的积极性，大大地促进了交通事业的发展。二十年来，广东公路建设通过社会化融资方式建成的公路收费项目总投资已达1460亿元，截止2001年，我省一级公路通车里程、高级路面里程、桥梁(座、延米)、水泥路面里程等均居全国首位，其余多项指标也排在全国前列。广东已经走出了一条社会化融资修路的新路子。

　　公路交通曾经是经济发展的“瓶颈”

　　改革开放前，我省公路里程只有66599公里(含当时海南行政区的12643公里)。那时的公路建设完全依赖国家财政拔款，每年只有600万元，发展十分缓慢。

　　八十年代以前，我省公路交通建设完全依赖国家财政拔款，每年只有600万元，发展十分缓慢，尤其是珠江三角洲，河流纵横，水网交织，星罗棋布的渡口把公路分成无数小段，公路交通要靠渡船摆渡汽车过河，快速的公路交通与缓慢的渡船摆渡形成强烈的反差，而广深、广珠、广湛等主要公路渡口多，等级低，塞车现象非常突出，特别是广湛公路的九江渡口，每昼夜的交通量超过一万车次，是广东堵车现象最为突出的一个渡口。如果遇上台风、暴雨、大雾天气，车辆等候过渡往往要排几公里，甚至几十公里的长龙，一等就是大半天，旅客、司机叫苦连天。这种交通状况，使得人们不能方便往来，物资不能即时疏运，商品不能顺利流通，大量的海外投资者望而却步，极大影响和制约着广东经济的发展。公路交通已成为严重制约经济发展的“瓶颈”。

　　在当时的情况下，要有效改善广东的投资环境，确保改革开放的顺利进行，就必须改善交通状况。然而，修路需要资金，单靠国家拔款，公路桥梁建设要快上是不可能的，必须闯出一条新路子来。

　　为扭转交通严重滞后于国民经济发展的状况，我省交通部门在省委、省政府的支持下，大胆探索，于1981年率先提出了“贷款修路、收费还贷”的设想，并在全国开创了“以桥养桥，以路养路”的先河。当年，省交通主管部门向外商集资1.5亿港元，并自筹资金8000万元人民币，将广深线的两个渡口和广珠线的四个渡口改渡为桥，通过收取车辆通行费来偿还贷款。1984年1月1日，广深线东莞中堂大桥建成通车并投入使用，一举成为全国首个路桥收费站，闯出了通过“贷款修路、收费偿还”加快公路基础设施建设的新路子，极大地推动了全省公路建设的发展。为了规范收费行为，省政府于1985年下了《关于自筹资金建桥筑路的项目收取过桥过路费问题的通知》，“贷款修路、收费还贷”的政策得到了确定。

　　收费还贷政策的实施，极大地调动了各地公路建设的积极性。在“若要富，先修路”的思想指引下，全省各地掀起了公路建设的热潮，短短十几年间，使我省公路交通状况发生了天翻地覆的变化。截止2001年底，我省公路总里程达104798公里，其中，高速公路1500公里，一级公路6003公里，二级公里14425公里，三级及以下公路82870公里，水泥路面34668公里，桥梁21454座／980594延米。公路密度达58.4公里／百平方公里。以高速公路为代表的公路主骨架和虎门大桥为代表的桥梁建设入选我省十四大以来的“十大成就”。当年公路交通制约经济的“瓶颈”问题得到了极大的缓解。

　　“贷款修路、收费还贷”改变了公路建设滞后经济发展的状况

　　作为贫困山区的清远市，利用外资建成216公里的清连一级公路，从根本上改变了107国道路窄车多、交通拥挤的状况，大大加快清远市北部地区脱贫致富的步伐。

　　事实上，“贷款修路、收费还贷”政策引入了市场机制，彻底改变了过去长期以来依靠国家财政拔款建设路桥的单一计划经济模式，充分调动了全省各地集资贷款、利用外资多渠道筹集资金建桥修路的积极性，尤其为“八五”时期以来转让公路经营权及通过股票市场融资，走市场化、社会化融资路子，吸引国外资金投资大规模、高标准项目，提供了极为有利的条件。如1992年我省将广佛高速公路、九江大桥和佛开高速公路进行股份制改造，向社会融资3.85亿元，一举解决了佛开高速公路建设的资金缺口的问题。

　　另一方面，“以路养路，以桥养桥，有偿使用，滚动发展，良性循环”的机制在我省首创之后，带动了全国公路建设投资体制的改革，大大扩宽了公路这一带有社会性、公益性的基础设施建设的资金筹措渠道，有力促进了我省交通基础设施建设，至“九五”期末，我省交通建设改变了滞后经济发展的状况。

　　据省交通厅有关负责人介绍，“贷款修路、收费还贷”政策为全省社会经济发展创造了良好的环境和条件，主要表现在五个方面：全省各地大量开动路桥建设工程，直接带动相关行业的迅速发展；交通基础设施的完善，优化了投资环境，使我省引进外资规模迅速扩大。“八五”期间全省实际利用外资406亿美元，比“七五”期间增长了3.3倍，新建改建桥梁增长4.74倍，交通起到了“先行官”的作用；路桥收费政策对贫困山区给予适当倾斜，促进了落后地区交通条件的改善，为我省山区加快脱贫奠定了基础。“八五”以前，全省山区二级以上公路仅有3481公里，而在“收费还贷”政策的带动下，目前我省山区二级以上公路已达9491公里，此外，还实现了所有村委会通机动车的目标。“要想富，先修路”已经成为共识。作为贫困山区的清远市，利用外资建成216公里的清连一级公路，从根本上改变了107国道路窄车多、交通拥挤的状况，大大加快清远市北部地区脱贫致富的步伐；良好的交通环境为我省经济结构、生产布局的调整及国企业改革提供了条件。我省粤东、粤西、粤北公路交通网络形成之后，在空间上大大缩小了与发达地区的距离，使珠江三角洲的经济辐射能力迅速增强，逐步形成了中部珠江三角洲经济发达地区集中发展高新技术产业，传统的加工型产业向内地转移的格局。大中城市周边地区及城市进出口交通畅顺后，扩大了城市半径，加速了城乡村一体化进程；扩大了社会就业机会，减轻社会压力。大量的公路建设工程不但为千万劳动力提供了就业，而且建成后的道路管理、收费管理从业人员又成为了一个不可忽视的新兴行业。

　　公路收费政策的实施，对改善基础设施落后的局面，加快经济发展和改革开放步伐，发挥了巨大的作用。

　　收费站问题日益成为社会关注的焦点

　　“贷款修路、收费还贷”政策是一把“双刃剑”，其带来的负产品是要在公路上设置收费站。据统计，截止2001年底，全省共建成收费公路11876.5公里，占全国的1／10强。经省政府批准设置的收费站418个，还有49个收费项目已经省政府批准尚未建成收费。

　　随着贷款还贷政策的不断深入，我省收费公路管理也逐渐暴露出一些问题，收费站问题日益成为社会关注的焦点。针对这种情况，1996年省政府成立了由政府各有关部门组成的清理整顿公路收费站领导小组，加强了对新的收费项目的立项审批、设站、收费标准把关，并采取了一系措施撤并调整了41个站距较密的收费站。经过几年的努力，整顿收费站工作取得了一定的成效，但是由于种种原因，收费站存在的问题还没有从根本上得以解决。

　　据调查，目前收费公路管理仍然存在几个突出问题。

　　一是收费站过多过密。据统计，截止2001年底，全省共建成收费公路11876.5公里，桥梁523203延米，隧道8197米，分别占全省总量的11.4%、63.3%和100%。到2001年底，经省政府批准设置的收费站经过几年的撤并调整仍有418个，其中非经营性收费站242个，经营性收费站176个，另外还有49个收费项目已经省政府批准尚未建成收费。收费站过多过密的情况，严重影响了路网的使用效率和投资环境。

　　二是部分收费站效益太差，没有还贷能力，非经营性路桥收费项目“还清本息即撤并收费站(点)”的规定难以落实。效益差的收费公路大多位于山区，大部分是“八五”、“九五”期间设立的，由于车流量少，收费额低，半数以上的站收费不足以支付贷款利息，有些甚至连人员工资都无法支付，导致还贷余额越滚越大，债务越背越重。如河源市紫金县，共设有6个收费站，收费公路建设投资共30768万元，而2000年收费最多的站只收123万元，最少的只有16万元，6个收费站2000年的收费总额仅为346万元，远远不足以支付贷款利息，更谈不上还贷。

　　三是高速公路绝大多数都没有实行联网收费，影响了通行效率。我省高速公路投资主体较为复杂，相当部分涉及外商，同一路段设立多个主线收费站的现象很普遍。如广州至汕头，经北环、广深、机荷、深汕西、深汕东几条高速公路，400公里就要经过10个主线收费站。

　　此外，一些收费项目在收费管理中还存在地方擅自批准经营期限和转让收费权、盲目扩大建设规模造成还贷基数扩大、收费公路项目财务管理不够规范、管理费用偏高等问题。

　　造成收费站过多过密的历史原因不容忽视

　　我省是全国最早实行“贷款修路，收费还贷”政策的省份，十几年前，在国家尚未有明确规定的情况下，省政府规定，修建一级公路10公里、二级公路20公里、桥150米可分别设置一个收费站，到1994年，全省设置的公路收费站已逾220个。

　　客观地讲，造成上述问题，除了管理上不够到位外，也有其特殊的历史原因。据省交通厅有关负责人分析，一是我省是全国最早实行“贷款修路，收费还贷”政策的省份，十几年前，在国家尚未有明确规定的情况下，省政府规定，修建一级公路10公里、二级公路20公里、桥150米可分别设置一个收费站，到1994年，全省设置的公路收费站已逾220个。1995年后，新批准设置的收费站，都严格按照交通部、国家计委、财政部公路规定执行。由于我省此前制定的设站标准低于国家有关规定，一些路段收费站过密的现象较为突出。

　　二是珠江三角洲地区江河纵横，河网密布，桥梁多，改渡为桥项目多，多数桥梁都符合单独设置收费站的标准。全省以桥设站的有104个，主要分布在珠江三角洲地区，且该地区经济活跃，利用收费政策建设公路、桥梁发展快。

　　三是多渠道投资，是我省公路建设的特点。在一些河网地带，一条几十公里的路，往往要通过几座桥，而每座桥，每段路都可能有不同的投资者。按当时的政策，每个投资项目只要符合标准便可根据“谁投资，谁得益、谁管理”的原则，批准其设站收费还贷，致使一些投资主体多的路段，收费站间距相应过密。

　　四是目前我省收费道路，尤其是在大城市周边的收费道路，分属城建和交通各自根据国家有关部门的规定进行管理，造成两者结合部收费站距离过近。

　　五是由于我省收费公路历史不长，且一直都是边探索边发展，对收费公路的管理无任何经验可借鉴，因此，在较长一段时间内，我省对收费公路的管理仍是“松散型”模式。1996年以前，省对收费站的设置审批一直没有明确的一个主管部门。批准设立收费站的有省政府的，有省物价、计划、交通部门批准的，也有地方自行批准的。收费站经批准设置后，由各投资主体自行收费，自行管理，自行还贷，缺乏有效的监督，导致管理上的漏洞较大。

　　整顿清理收费站全面启动

　　2002年计划全省撤并50—60个收费站。原则上，对经审计后确认已经还清贷款本息或车辆通行年收入不足以支付管理费用、完全没有还贷能力的收费站，予以撤销。对年管理费支出占到年通行费收入80%以上、基本无还贷能力的收费项目的收费站，原则上予以撤消。对16个扶贫开发重点县的收费站，原则上要予以全部撤消。

　　针对上述问题，去年，省交通厅组织六个调查组，用了几个月对全省收费站进行了全面摸查，基本上掌握了全省收费站的情况。并在此基础上，反复研究，形成了清理整顿我省公路收费站的方案上报省政府。

　　据省交通厅有关负责人介绍，按照省政府的部署，我省将采取多项措施清理整顿收费站。一是理顺收费站管理体制。全省确立“统一领导、分级负责、分级管理”的管理体系。省交通厅作为全省通行费征管工作的行业主管部门，统一指导全省公路通行费行业和业务管理工作；省公路局受省交通厅委托，具体负责全省收费站的行业和业务管理工作；各市交通主管部门负责辖区内收费站的行业和业务管理工作。

　　二是尽快核实各非经营性收费站的还贷基数，并向社会公开，接受社会的监督。

　　三是采取综合措施，撤并部分收费站。在核定还贷基数的基础上，2002年计划全省撤并50—60个收费站，由省交通厅明确各市撤并指标，上报省政府。省政府批准后，按“统一管理，统筹还贷”的原则，由各市按省政府下达的撤并指标进行撤并，限一年内完成，否则可由省政府下文暂停其应撤并的收费站的收费。对经审计后确认已经还清贷款本息或车辆通行年收入不足以支付管理费用、完全没有还贷能力的收费站，予以撤销。对年管理费支出占到年通行费收入80%以上、基本无还贷能力的收费项目的收费站，原则上予以撤消。对16个扶贫开发重点县的收费站，原则上要予以全部撤消。

　　四是推进公路电子不停车收费工作，在全省收费高速公路上实行联网收费一卡通。2003年1月1日，全省高速公路率先实现分片联网收费。

　　五是统一全省公路的车型分类和收费标准。省政府已批准全省高速公路统一车型分类与收费系数方案，将配合实施全省电子联网收费加快推行。从2003年1月1日起全省高速公路都必须按统一的车型分类与收费系数实施收费，并逐步推行到普通公路收费站。同时，对车辆通行费严格实行“收支两条线”管理。

　　另外，还将严格收费站的设立和转让的审批。在2002年清理整顿期间，全省除高速公路外，原则上暂不批设新的路桥收费项目；除因涉及撤并收费站而需调整收费标准外，暂不调整其他路桥项目的收费标准。对非经营性收费站通过收费权转让转为收费站时，转让方获得的转让公路收费权收益，列入“收支两条线”管理，首先用于偿还被转让公路收费权的公路的建设贷款、集资本息。如有余额，必须用于新的公路建设项目。

　　在各方的共同努力下，我省清理整顿收费站各项工作进展顺利。至今年6月份止，我省200多个非经营性收费站已全部实行“收支两条线”管理；对需调整规模的非经营性收费项目抓紧完善审批程序；对尚未竣工验收的项目，在完善有关手续后正在抓紧验收，力争按期完成调整规模的审批和验收任务，为今年底向全社会公布收费站的还贷基数等打下坚实的基础；在认真调研和协调的基础上，省交通厅近期已向省政府报送了第一批收费站的撤并方案，拟先行撤并12个收费站，下一步的撤并方案也在酝酿中；高速公路联网收费一卡通的实施方案、技术标准和管理办法也即将出台，并已在个别路段试点成功。

　　省人大肯定“贷款修路，收费还贷”政策

　　实践证明，这条路子走对了，今后还要继续坚持。在实施过程中出现的收费站过多过密、管理不够规范的问题，是改革和发展中遇到的新问题，完全可以通过整顿和规范加以解决，不能因为出现这些问题而否定这项政策。

　　“贷款修路，收费还贷”政策在我省已经走过了近20年的历程。这项政策出台给我省带来的作用和影响，已被这近20年我省交通乃至整个国民经济的迅猛发展所证明。正如省人大卢钟鹤、汤维英副主任在今年6月底视察我省公路收费站时指出：“贷款修路，收费还贷”政策为加快我省交通基础设施建设，促进全省经济高速发展作出了巨大的贡献，实践证明，这条路子走对了，今后还要继续坚持。在实施过程中出现的收费站过多过密、管理不够规范的问题，是改革和发展中遇到的新问题，完全可以通过整顿和规范加以解决，不能因为出现这些问题而否定这项政策。

　　省交通厅厅长张远贻说，当前全省上下正在为率先基本实现现代化而努力，交通作为经济发展的“先行官”，任重而道远。我省未来几年交通基础设施建设任务仍然非常繁重，建设资金缺口大，因此，我们还要继续坚持用好“贷款修路，收费还贷”的政策，从各种渠道筹集更多资金，方能保证广东交通规划的实施和社会经济持续发展。

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