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美国国务院和国家安全委员会是美国外交政策的两个关键部门，其中，国务院还是外交政策的执行机构。可以说，这两个部门对美国对华政策的制订和执行有着重大的影响。这两个部门都有专门研究中国问题的办公室及其专家，他们是些什么人？他们的工作机制是怎样的？带着这些问题，记者对这两个美国对外决策的关键部门进行了实地采访。
交谈的内容不能随便报道
美国国务院没有单独的中国处，而是叫“中国及蒙古处”，它设在东亚及太平洋事务局里，在制订对华政策的过程中发挥着重要作用。该处目前有14人，其中7人有在中国常驻的经历。据介绍，国务院各处的人每两年进行一次轮换。一年前，该处在中国常驻过的人曾达到11人。该处的办公室位于国务院大楼的四层，走廊很长，走进办公室，也觉着挺大。有人在墙上挂了钱其琛和鲍威尔会面的照片，还有一幅是当年中国国务院副总理李先念陪同美国总统尼克松参观北京故宫的照片。
相对来说，在国务院的地区处里，“中国及蒙古处”规模比较大、事务比较庞杂。在记者参观的过程中，没有见到一个工作人员闲着，都在忙着手中的工作。他们负责处理与中国有关的日常事务，许多涉及中国的政策性文件最初都是由这里起草，然后层层上报，最终成为美国对华政策的一部分。由于这个处的许多人都在美国驻华使馆工作过，在与他们的交谈过程中，记者明显感觉到，他们对中美关系的许多问题以及中国国内的情况都相当熟悉。但是由于这是一群职业外交官，对外表态非常谨慎。记者与他们谈了很多，但他们要求记者在报道中对他们有关中美关系的谈话不能引用，也不能提及接待者的名字。
除“中国及蒙古处”外，其他一些处局也经常和中国有联系，比如主管人权、经济发展、海洋等事务的部门。
亚洲事务高级主任是中国问题专家
国家安全委员会的规模比起国务院可要小多了。它所在的那幢楼在华盛顿算是相当古老的，外表很不一般，里面有许多高大的罗马柱。在19世纪美国内战后的一段时间内，那幢楼曾是整个联邦政府的办公楼。它紧靠着白宫，在里面办公的各部门都是直接为总统服务的，国安会只是其中之一。国安会是根据1947年的国家安全法创立的，作为一个直接为总统服务的机构，它的主要职责是协调军事、外交和情报等行政部门的政策，为总统的对外决策提供重要建议。国安会的法定成员是总统、副总统、国务卿、国防部长、总统国家安全事务助理、参谋长联席会议主席。中央情报局局长等人在获得邀请时可以列席会议。国安会的常设事务性机构总共约100人，记者走访的负责亚洲事务的部门一共才6人。
目前，总统国家安全事务助理赖斯女士负责主持国安会的日常工作，但她不在这个楼办公。她在白宫有自己的办公室，就在布什椭圆形办公室的旁边。每天她都要与布什见面，商讨外交等与国家安全有关的重大问题。
国安会里也有中国问题专家，莫健先生就是其中一位。他曾是美驻华使馆的政务参赞，会讲流利的中文。莫健去年夏天返回美国后，从国务院调到了国安会，任中国科科长。当时担任主管亚洲事务高级主任的是帕特森，一个日本问题专家。在克林顿执政时期，中国问题专家李侃如曾担任此职，所以当去年赖斯选择帕特森出任此职时，一些专家认为让日本问题专家而不是中国问题专家来主管亚洲事务，可能意味着布什政府亚洲政策重心的变化。
今年5月，莫健被提升为亚洲事务高级主任，接替了帕特森。莫健是个大个子，在华期间，他曾携使馆数名官员参加本报与清华大学国际问题研究所联合主办的清华—环球论坛，与中国学者就中美关系进行探讨，给中国学者留下很深的印象。由于莫健既在国务院干过，又在北京和台湾工作过，且在两岸都有不少熟人，对中国的情况有相当的了解，所以他在美国的中国问题专家中比较引人注目。莫健还有一个头衔：总统亚洲事务顾问。他可能是布什身边地位最高的中国问题专家。
“人即政策”
在国安会亚洲局的其他5名工作人员中还有一个曾在中国常驻过，他叫格林。格林向记者介绍说，无论是国务院还是国安会，负责中国事务的人都很忙，特别是当两国高层领导会面或是两国关系出现意外事件的时候。他和国务院的同行都保持着极密切的联系，每天光电话就要打十几次。他们的中心任务是为总统服务，但有时也管点别的事，比如，国防部刚刚发表的有关中国军力的评估报告，他们就帮助“看了看，提了点修改意见”。国会中美安全评估委员会的那个报告，格林也看了。他告诉记者，赖斯女士太忙，不可能细看，他们把报告的概要整理成“一页纸”，交给了赖斯。
在研究美国的外交政策时，不少专家认同里根担任总统时提出的一个近似规律的观点———“人即政策”。就是说，挑选什么样的人执掌外交事务，往往就意味着政府将采取什么样的外交政策。
了解情况的朋友告诉记者，美国政府中主管中国问题的官员大体有两类：一类是职业外交官，例如莫健；另一类是学界的出色人物，像克林顿时期的李侃如。在美国，由学者转任高官的现象比较常见，负责对华关系的官员也不例外。许多研究中国问题的学者们说不定哪天就会成了这个“官”，那个“长”。总的说来，学者们大都比较温和，看问题也比较全面。但他们能够担任要职首先得符合主管官员的政治标准。据说，有几位专家去年都曾经是被考虑选进国防部的人选，但因为他们有“亲华倾向”，最终没能通过鹰派的审查标准。
协调与合作是口头禅
哪个部门在对华关系中扮演的角色最重要？这是个很难回答的问题。国务院人多势众，渠道也多；国安会人虽少但离总统更近，便于施加影响。记者接触的一些中美问题专家认为，美国对华关系的决策过程十分复杂，各个渠道都在施加影响。国防部、驻华使领馆、智囊机构以及院外集团等各方面的影响都有。卡特中心的刘亚伟博士强调，在来自各方的影响中，应该特别注意美国国会。国会通过的一些议案虽然没有行政方面的强制力，但政府在决策时却不得不考虑。
中美问题专家郝雨凡教授说，如果是日常事务性的政策，一般到不了白宫，主要由国务院和相关部门的官员处理。但如果涉及重大事件并牵扯几个部门，这种决策就会受到总统的关注。大致程序是由国安会协调，内阁相关阁员参加。假如是安全、战略方面的问题，参加的主要官员会是国务卿、国防部长、总统国家安全事务助理、中情局局长和参谋长联席会议主席。每个官员可以带一名助手。国务卿通常带主管东亚事务的助理国务卿，国防部长也通常带主管东亚事务的助理国防部长或帮办，而赖斯手下也有主管亚洲事务的高级主任。所以这3个随从往往会扮演重要的“参谋角色”。有意思的是，现任主管东亚事务的助理国务卿凯利这3个角色全“扮演”过。他曾在里根时期担任过国安会亚洲事务的高级主任，此前还担任过国防部负责东亚事务的助理国防部长帮办，显然是个“亚洲通”。
由于对华关系决策牵扯到方方面面的利益和主管范围，协调与合作自然也就成了那些主管官员的口头禅。在采访中，有官员介绍过这样一个例子：美国农业部长今年7月份访华前，由国安会的亚洲局出面召集了一个会议，由贸易谈判代表的下属、商业部、农业部和国务院的主管官员参加，一起商讨如何让更多的美国农产品进入中国的对策。
分歧与争斗中的外交政策
作为美国对外交政策有着最重要影响的两个部门，国务院和国安会的观点常常发生分歧。当年基辛格任尼克松的国家安全事务助理时，就抢了罗杰斯领导的国务院的许多权力。在实现美中关系正常化的过程中，基辛格是惟一的谈判代表。当时甚至出现了尼克松和基辛格与毛泽东会谈，而国务卿罗杰斯却留在宾馆房间里的情景。在卡特时期，担任国家安全事务助理的苏联问题专家布热津斯基与担任国务卿的万斯产生了分歧与不和。由于布热津斯基主张派特种部队到伊朗去营救被扣留的美国人质，而万斯则强烈反对，于是在营救行动开始之前万斯就向总统递交了辞呈，表示不管成功与否，行动之后他都将立即去职。
这时，总统作为美国外交政策最后拍板者的作用就明显地显露出来了。总统权力虽然会受到国会的制衡，但是正如小阿瑟·斯莱辛格所说，总统在防务和外交政策上的权力是至高无上的。他把美国总统的职务称为“帝国总统”，说“从20世纪70年代初期开始，在战争与和平的问题上，美国总统已经成为全世界大国中最专制的君主了”。但是，另一方面，人们也注意到，美国总统也并不能够决定所有问题，有时甚至指挥不了自己手下的官员。杜鲁门在艾森豪威尔接任总统职位后幸灾乐祸地说，艾克(艾森豪威尔的昵称———编者注)会发现当总统和他在军队中当指挥官完全不是一回事。约翰逊对于无法实现他将劳工部和商务部合并的打算充满了烦恼，但却拿抵制他的官员没有办法。本报赴美国特派记者胡锡进
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