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新华网上海8月17日电 通讯：“制度防范”治腐败--上海工业系统“4个下降”的启示(新华社记者吴复民 徐寿松)
支撑上海经济半壁江山的上海工业，不仅连续第13年保持生产两位数增长，廉政建设的成果也同样喜人。2002年伊始，一份反映上海工业连续3年“4个下降”的调查报告引起各方面关注：从1999年起，在全市工业实现利润年均增长34.3%、每年完成600多亿元固定资产 投资的背景下，系统内违法、违纪案件总量却每年以两位数的幅度持续下降；涉案金额也大幅下降；逾1300家大中型企业、尤其是国有企业领导干部违纪、违法案件下降；包括举报在内的信访件也以年均10%的速度下降。
“四个下降”缘于上海工业坚决贯彻执行党中央和上海市委“以制度创新从源头治理腐败”的工作思路和“关口前移、规范管理、立足防范”的指导方针。全系统在一个个容易滋生腐败的关节点上建起了一道道“防火墙”，用制度堵住以权谋私的“空隙”、权钱交易的“漏洞”，让人受到震慑、制约，想腐败也难得逞。
每年近400亿元的采购定单，没让一个管理者倒下
“定单吃人”。3年前，在上海汽车工业(集团)总公司下属企业的一宗中等规模采购中，就有1名三产经理“栽”在高价采购拿回扣上，被判处死缓。
3年后，上海通用汽车投资15亿美元的上海市1号工程，由于实行采购程序监控，不仅降低成本15%，且未发现一起经济违法犯罪案件。
短短3年间，变化之大，原因就在于上汽集团吸取下属合资企业上海大众的“采购过程控制”和上海通用的“全球采购”管理之长，施行了一套全过程采购管理监控制约保障体系。
在供大于求的买方市场条件下，采购一旦缺乏监督、制衡，必然成为一些人趋之若鹜的“分肥场”。上汽集团采购体系的优点是：权力分散和相互制约。它包括一个口子对外的集中采购，比价、比质、比服务的比较采购，竞争性招标采购，全球采购，以及采购的全面预算管理和计算机辅助信息系统等。凡重大采购事项，一律由厂长、经理负责，经过采购、技术质量、财务、审计、监察等部门负责人组成的采购委员会集体讨论决定。每进一批货，都要经过6个不同的部门把关，这就好比要6把钥匙全部齐备才能打开一把连环锁链。这样一种全过程监控，使得集中的权力分散化，隐蔽的权力公开化。当采购价格接近边际成本时，行贿变得无利可图，采购中的“分肥”空间也不复存在。
上汽集团的领导实话实说：2000年，集团下属1个企业有1票10万元的条形码采购业务，因为相对于动辄千万上亿元的定单而言，这宗业务金额实在太小，也就没有进入采购程序，由1名普通财务人员经办。结果，经办人受贿2万多元，被公司除名。事实说明，如果遵循好的制度，采购进入受控程序，上百亿元的定单可以不出问题；一旦游离受控状态，哪怕业务再小，腐败也有露头的可能。这件事促使上汽集团把采购监控网编织得更加严密。近3年来，整个上汽集团的生产成本同比累计下降了26亿元，其中绝大部分来自采购降本。在每年近400亿元的采购业务中，二级公司经理以上管理人员未出现一例违纪、违法案件。而这，正是上海工业系统推行“阳光采购”的缩影。
要支取2000元现金，总裁也得遵循“四眼原则”
很难相信，在上海仪电控股公司下属的合资企业福克斯波罗公司，经营着2.5亿元资产的副总裁竟然决定不了超过2000元的现金支出。如业务确需，他也得经过3道关口：先写申请，再报财务总监签字，最后由中外双方总经理会签同意，方能到财务部门提钱。即便是中方和外方的总裁要支出2000元以上的现金，也得遵循“四眼原则”，由对方和财务总监两人分别签字，并背书说明消费的时间、地点、人、事。
位置离钱柜太近，手中用钱的权太大，就容易产生腐败。要防腐，就得让钱远离权力之手。福克斯波罗公司的现金流量控制管理法，正在上海工业企业中被广泛借鉴、推行。
上海仪电行业曾是全市的“老大难”，而今已成为传统工业的“排头兵”，其转折点就是在经营机制转换后，仪电控股(集团)公司逐步创造了覆盖集团各个层面和每项工作的“三横十一纵”监控网络，贯穿其间的264项工作规范，以及内部审计、监察检查、报告报审、厂务公开等9项制度。这一网络恰似高悬的“利剑”，实施着全方位、全过程的监督控制，使整个集团每名员工、每笔资金都处于受控和相互制衡的状态之中。
“该做的事情做了没有”、“不该做的事情有没有做”是集团监控的两大重点。该做的事情做好与做差，赏罚分明，拉开差距；对于不该做的事情，监控机制为每名员工都限定了职权范围。即使是公司总裁，也无权动用1分钱投资到外地；每一笔超预算50万元以上的管理费用须经董事会批准、由董事长签字才能列支。董事长、总裁的日常开支费用，也全部进入预算管理，按季给定支配指标。在如此严密的监控下，资金流动一有异常，很快会被发现。一次，集团下属单位的一家公司有一笔近百万的资金流出异常，因发现及时，在合同已签的情况下，仍追回40多万元，有关责任人被撤职，并在集团内通报批评，警示他人。这就是仪电集团组建后GDP年均增长20%的重要缘由。
覆盖经营活动每个环节的财务预算制度，使“小金库”断流
上海建材集团下属建筑新材料公司，2001年初上报了实现年利润280万的预算计划。按以往标准，这是个不错的数字。然而，当建材行业进入上海工业全面推行的财务预算机制，预算利润都必须放到这样的一架天平上来衡量：天平的一边是公司被授权经营多少国有资产，另一边是这些国有资产应该产出多少效益回报。这一机制还与经营者的命运挂钩：回报多者胜出；回报较少者出局。
上海建材集团立即组织精算师深入这家企业，与企业经营者一起，对一个个产品的市场前景进行分析，对一笔笔经营费用和一项项成本损益认真测算，反反复复，5上5下，预算利润增至800多万元。年终，这家公司果真实现利润840万元。今年的预算利润则上升到1200万元。
变“毛估估”的“橡皮泥预算”为切合实际的“钢性预算”，以覆盖企业经营活动每个环节的财务预算，锁定企业的各项经营任务，这既是上海工业系统考核经营者的重要指标，也是对企业实施有效监督的切实手段，迄今这种方式已在全市八成工业企业推行。它不仅逼着企业精打细算、增收节支，更重要的是铲了账外账的“源”，断了小金库的“流”。
上海市工业纪委的干部介绍说，如果一家企业每年完成几百万元的利润就算达标，而它实际实现的利润达到近千万元，那么，只要将财务成本打得虚高，多出的“超额”利润去向可能五花八门，但有一点可以确定：那就是为各种形式的腐败提供财源。上海市工业党委曾对前几年一些经营者的腐败案件进行剖析发现，这些案件大多出自私设“小金库”、为个人谋利的乱投资、乱担保。反腐败，既要抓教育，筑起“道德防线”；更要以制度约束权力，以制度的稳定性克服人为因素的随意性。而严格的预算制度正是其中重要的一种。
上海电气(集团)总公司是全面推行预算管理的先进企业。集团专门请来麦肯锡咨询公司“诊治开方”：将推行全面预算管理作为发挥总公司管战略、管资产、管主要经营者3大功能的重头戏来抓，每年要用半年时间来反复修正、磨合，力求预算准确，控制有效。公司还运用先进的科技手段，建立覆盖子公司的财务信息网络。在集团内，无论是现金流量、资产负债、经营损益等经济运行信息，还是诸如土地批租、产权抵押、担保拆借、银行开户等重大财务事项信息，均在财务信息网络系统内一览无余，为企业和集团的财务总监实现动态适时的监控提供依据。一有预算外的异常资金流动，系统就会报警。借此，电气集团仅去年清理出“小金库”429个，追回资金1579万元。
工程甲乙双方签订《廉洁协议书》，受贿、行贿都要受罚
在上海工业各个重点工程工地，建设单位几乎都要与中标的施工单位签订一份《廉洁协议书》或类似的合同。这份协议书与工程主合同具有同等法律效力。由上海华谊集团在建设重点工程中首创的《廉洁协议书》规定，建设单位人员若向施工单位索贿，施工单位应该举报。若举报属实，施工单位优先享有承接后续工程的投标权。倘若施工单位向建设单位行贿，一经发现，不仅要终止承包合同和双方今后的业务关系，且要追究工程总造价1-15%的违约金。
“工程上马，干部下马。”曾几何时，这成了经济生活中的常见现象。面对全市每年600多亿元的固定资产投资项目和成千上万个技术改造项目，如何防止工程成豆腐渣，管理者陷入经济犯罪的泥塘成为人渣？上海工业系统的经验是严格实施过程监控，严肃执行招投标制度，对整个工程建设流程进行效能监察，在工程开工前即进行程序制约、属级制约和惩戒制约的过滤，封杀各种不廉洁问题的萌芽。《廉洁协议书》即是其中一招。
在上海工业各建设工地，开工之初，纪委、监察室就指派专人参加工程指挥部的各种重要会议，参与各个50万元以上项目的招投标、承发包活动，直接进行深度监察。而这些坐镇工地的监察干部同样处于受控状态，上级纪检部门不定期联手工程专家，在工程建设中途进行检查，制止、纠正不合制度的行为。督察之下，华谊集团的一个工程中就有200多人次上交礼金，价值近20万元；而一个工程队在完工撤走后，还被审计、追回高估冒算金额6万元；一个工程队向建设单位集体行贿，虽然金额很小，也受到通报批评和严重警告，险些丢了“饭碗”。
近日传来的最新统计数据表明：上海市工业系统今年上半年实现利润227.82亿元，工业GDP增长11.3%，而违法违纪的立案仅72起，同比下降11个百分点以上；传输民声、反映民情的举报信访件的降幅更在20%以上。事实给人以启示：通过制度创新可以逐步铲除滋生腐败现象的土壤；腐败毒瘤终是可以清除的！(完)
新华时评：用制度铲除滋生腐败的土壤
新华网上海8月17日电题：用制度铲除滋生腐败的土壤
新华社记者吴复民
从体制、机制、制度“三位一体”的结合上，把反腐败的关口前移，通过制度创新做到“规范在前，预防在先”，有助于从源头上治理腐败。
应该看到，当前一些腐败现象的产生，同一些干部缺乏抵御腐朽思想的能力有关，也与一些领域、部门在改革开放中决策制度、管理制度、监管制度上存在的缺陷、漏洞有关。腐败现象的本质是以公谋私，而决策权是权力行使的关键。上海工业系统针对腐败现象易发的部位和环节，制订和落实了一系列防治的规章制度与措施，从权力运行流程的源头起层层设立制度防范。当必须由6个部门分别掌管的6把钥匙同时启用，才能打开一把连环锁链；当严格的财务预算逼着一个个“小金库”断流；当每个企业集团建立的计算机财务监管系统时时监控着每个企业、部门的运营状况，一旦发现资金异常流动，立即追查到底；如此，滋生腐败的空隙必然大大缩小。这样做的结果是：既保全了国有资产，又保护了干部。
上海的实践让人们增强信心：只要认真贯彻“三个代表”的重要思想，在加强思想教育的同时建立健全从源头上预防和治理腐败的制度和机制，反腐败斗争一定能够取得重大成果，改革开放和社会主义建设的伟大事业一定会更加朝气蓬勃。(完)
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