韩炜

　　据报道，从去年开始，广州市越秀区政府狠抓机关作风建设，要求政府职员的服饰也要与国际接轨，统一穿正规得体的职业装，男士一律穿西服打领带，女士一律穿套装。而从今年7月份起，越秀区政府对进入政府的外访者的着装也有了要求，即“不允许穿低胸紧身衣、吊带背心、拖鞋、女式拖鞋款凉鞋者进入区政府”，并由保安对不符合此要求者予以挡驾。当记者采访该区政府一位领导时，他指出：“正如星级酒店拒绝衣冠不整者入内一样，区政府的形象也需要外访者共同维护”，“来访者基于一种礼貌，一种对领导机关应有的尊重，应注意自己的着装问题”，“凡能来区政府办事的人肯定不会是社会上的三教九流之徒，他们一般文化素质较高，在着装方面，相信能与区政府形成一种默契，自觉配合区政府的要求。”

　　作为行政机关，在工作时间要求自己的职员如何穿衣打扮，这无可厚非，因为这是机关作风和形象的一大体现，也是对服务对象的尊重，谁也不能对此说三道四。但进而“更上一层楼”，对来访者也提出穿衣要求，否则挡驾的作法，则轻者说是没道理，“上纲上线”一点则有违法之嫌。

　　让我们从法律的角度作一分析。

　　首先，区政府是否有权对其来访者作出着装要求？

　　根据我国宪法规定“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利”，“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。”

　　显然无论从哪个角度，以何种标准来划分，只要没有违背公序良俗，没有损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利，来访者如何穿衣着履都纯粹属于其自身的自由，只与其自身有关，也只关系其自身利益。实际上，随着人们思想观念日益开放，如今女士身着低胸紧身衣、吊带背心、拖鞋款凉鞋已日渐作为时尚为人接受，走上了大雅之堂；更何况，即使这些服装以及拖鞋仍然不为大众接受，顶多也就是不够正式、端庄、严肃，却也谈不上违背公序良俗或损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利———哪怕是区政府认为有损其形象。

　　同时，公民的这种自由并非属经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作之列，不属于政府管辖权限之内。按照罗马法的分类：法可分公法和私法，它们各自设定的权力(利)则为公权和私权。政府机关的权力为公权，公权是私权的对称，为公法上所确认的权力，公权必然为保护国家统治秩序而设，指向国家和公民的关系，强制人们必须无条件地从事某些行为或不从事某些行为；私权则是关系私人利益，指向公民自身或相互之间的关系而存在，可行使亦可放弃。公权在法律明示范围内行使，私权在法律未禁止的范围内行使；在私权合法行使、未妨害其他合法权益的情况下，公权不得介入私权，进行干涉。

　　越秀区政府对来访者穿衣的要求虽然是不成文的，却是强制性的，因此可以说它具有公权行使的形式。但正如上文所析，其内容并不在宪法规定的政府权限之内，指向的亦非国家和公民的关系而是来访者的纯私人事务(即私权)，实质上是以公权之形行干预私权之实，不符合基本法理。故而越秀区政府无权提出这种非分要求。

　　其次，政府机关是否像星级酒店一样有选择来访者的自由？

　　不需要具备法律知识，人们也可看出，政府机关和星级酒店性质完全不同，因而二者之间的权力(权利)不可类比。

　　星级酒店在法律上的性质是企业，它与来访者的关系一般为服务与接受服务的关系，也就是民事法律关系。从合同的角度看，实际上“谢绝衣冠不整者入内”可以视为一种附条件的要约———本酒店为衣冠整齐者提供服务。这是服务行业在法律范围内的经营自由，完全符合法律规定，因为按照《民法通则》的规定，当事人在民事活动中的地位平等，民事活动应当遵循自愿、公平、等价有偿、诚实信用的原则，星级酒店可以按照自己的意愿选择来访者，与之形成或不与之形成民事法律关系。

　　政府机关的法律地位是什么呢？是国家机关自无疑义。然则国家机关又是何种性质呢？不同的社会阶段对此认识不同。封建社会的国家机关都是凌驾于老百姓之上的衙门，封建官吏都是老百姓的父母官(即便如此，历史也未曾记载何种衣着的百姓可进衙门，何种衣着的百姓不可进衙门)。现代国家除了工作性质需要保密(如涉及国家安全、军事秘密)的以外，普遍视国家机关为公共服务机构、国家机关所在地为公共场所(即使有警卫把守，那也只是为了保卫安全，而不是为了拒绝入内)。

　　我国宪法规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”也就是说，我国的国家机关同样是服务机构，直至今日，许多中央国家机关的正门都大书“为人民服务”。必须注意的是，宪法要求国家机关密切联系、倾听其意见和建议、接受其监督、努力为之服务的对象是人民，并不只是不穿“低胸紧身衣、吊带背心、拖鞋、女式拖鞋款凉鞋”的那部分人民。从另外一个角度来说，政府要求、督促公民履行诸如服兵役、纳税等义务时，并没有对穿“低胸紧身衣、吊带背心、拖鞋、女式拖鞋款凉鞋者”另眼相看，那么当轮到政府履行义务时，又凭什么对他们挑三拣四？

　　是故，政府无权像星级酒店那样选择来访者。

　　第三个问题，政府有“维持形象”的需要是否是其为外访者设定义务的充分理由？

　　行政机关的行为按法律性质可分为两种———作为普通民事主体进行的民事行为和作为行政机关行使权力进行的行政行为。行政机关为行政行为时，既要有合法性，又要有合理性，这是现代民主政治和法治的基本要求。合法性，是指行政行为要有法律授权；合理性，是指行政行为在具备合法性的前提下还需符合情理。

　　越秀区政府作出这个不成文规定的行为，显然不是民事行为，因为民事行为的基本特点就是非强制性，在需要他人行为配合时遵循平等、自愿原则，而越秀区政府的行为却是具有强制性的，并没有把自己放在与对方平等的地位上和可能涉及的人员进行协商。

　　作为行政行为，如前所述，该行为首先没有合法性，其次亦无合理性。从词义上说，所谓需要，是指主体对事物的欲望或要求，因为区政府自己有“维护形象”的欲望或要求，就在没有得到法律授权的情况下设定义务干涉来访者的私权，显然不能说是合理的。

　　另一方面，从法理上说，公民的基本义务只有宪法和法律才能设定，行政机关要为公民设定义务，只能是在得到法律明文授权的情况下进行。

　　因此，政府有再迫切的需要，没有法律授权也不能成为为公民设定义务的充分理由。

　　第四个问题，来访者对自己的着装是否注意是其权利还是义务？

　　法治社会有一个重要特征：社会中的每一个主体(包括国家机关和个人，尤其是国家机关)对于自己的和他人的权利和义务以及相互之间的界限都有很清楚的认识，因为权利和义务是几乎所有法律中最基本的两个概念。权利和义务的两个重要区别就是———权利可行使，也可放弃，义务则必须履行，否则要承担相应的责任；法无禁止处即有权利，无法定或无约定则无义务。

　　如同如何穿衣一样，是否注意自己的着装，毫无疑问是个人的权利，而不是义务。因为对于到越秀区政府的人来说，在合法、合乎公序良俗的情况下，可以注意自己的衣着，也可以不注意，不注意也不存在承担责任的问题；要不要注意，既没有法律规定，越秀区政府也不曾与之约定。但越秀区的领导同志却认为这不是公民的权利，而是公民的义务，若不识相硬要以为是权利，就是三教九流之徒，就是文化素质低。由此可见，虽然我国正在努力推进法治建设进程，但遗憾的是，中国漫长的封建社会中重义务轻权利的传统，使许多人(尤其是没有法律意识或法律意识薄弱的人)对权利和义务的界限、区别至今没有一个起码的认识。这种法律常识的缺位，对于个人而言可能只是对其自身权益产生不利影响，对于政府机关而言，极可能是滥用公权，随意处置公民、社会组织的私权，对相当范围内的公民造成不当侵害，阻碍法治进程。

　　第五个问题，这种要求是否构成了对女性的歧视？

　　何谓歧视？在同等情况下因自身不相干的因素不同等对待即是。衣冠不整，以常理度之，自然是男女都有可能，但越秀区政府偏不这么认为，而认定这由性别决定。从报道可以看出，越秀区政府的着装要求除了拖鞋一项是男女平等外，其余都是针对女性。看样子男性只要不着拖鞋就自然不是三教九流之徒，自然衣冠楚楚了，也自然是素质高、维持政府形象兼与政府有默契了。至于女性，先哲早有名言“红颜祸水”，殷纣是因了褒姒才亡的国，唐明皇是因了杨贵妃才流亡到巴蜀，今人则认定在破坏政府形象方面，女性不是半边天而是绝大半天，亦最有危险成为三教九流之徒的主打———倘不肯默契的话。这再次提醒我们，“时代不同了，男女都一样”，这句话在一些地方是万不可当真的，生活中歧视女性的事例是不胜枚举的。

　　建设民主和法治国家，行政机关要做守法的表率。正确认识政府权力和公民自由的边界问题，是守法的题中应有之义。行政机关恪守法律授予的行政权力和尊重法律赋予公民的自由，是法治精神在实质上的统一，因为两者的划分是区别性的明晰，而不是内容上的相悖。法治的要旨，不仅在于宏大叙事上的体现，也在于细微之处的表露，本文所论的衣冠不整能否入访政府机关，应属言微旨远。无论如何，正是对这些易忽视且关涉法治精神的小话题，彰显着法治的内在精神，引领着中国法治化进程的进一步深入。

　　编者按：在法治社会，政府的权力只能在法律明文规定范围之内行使，即现代行政法奉行的依法行政原则，公民的自由则是“法无禁止即自由”。穿衣戴帽，乃个人生活习性。入访政府机关，公民应自觉整肃衣冠，以示庄重；但如果政府机关作出明文规定，不纳衣冠不整的入访者(而非机关工作人员)，则无论如何有悖公民自由的法理精神。

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