本刊记者欧阳觅剑

　　刘晓庆涉嫌偷税被逮捕，人们对税收的关注程度空前高涨。

　　北京市地税局第一稽查分局的调查证实，1996年以来，北京晓庆文化艺术有限责任公司采取不列或少列收入、多列支出、虚假申报等手段偷逃巨额税款，已涉嫌偷税犯罪；刘晓庆作为公司的法定代表人，将承担相应的刑事责任。一旦该公司偷税罪名成立，根据刘晓庆参与其中的程度，可能被判三到七年有期徒刑。这本来是个企业所得税案件，但由于刘晓庆是明星大腕，又曾自称“亿万富姐”，再联想到朱总理前段时间关于“一些富翁逃避交纳个人所得税”的言论，于是媒体纷纷爆炒个人所得税。

　　但如果将税务部门的举措与税收政策和宏观经济联系起来，朱总理的话就有更深的含意。

　　减税的空间

　　对新的税制改革的讨论主要是围绕减轻税负展开的。

　　1994年的税制改革，改善了税制结构，建立了分税制。分税制保证了中央政府的财政收入，增强了政府利用财政手段调控国民经济的能力，这是这几年来实行扩张性财政政策的基础。

　　增加财政支出和减免税收是扩张性财政政策的主要手段，但是中央实施积极财政政策主要靠增发国债、扩大财政支出，很少利用税收手段。以张曙光、刘国光为代表的一批经济学家指出，应当减税以刺激经济的增长。他们认为，政府掌握的效益较好的投资项目储备已经基本用完，投资的空间缩小，靠国债增大财政支出对经济的拉动作用已经不甚明显。而减税则可以刺激投资和消费的增长，更直接地启动民间需求。

　　而且，这几年税收连年增加1000亿以上，大大超过了GDP的增长速度；2001年税收增加2511亿元，增幅为19.7%，高出GDP增长近13个百分点。部分经济学家认为，税收的高增长加大了企业和个人的税收负担，降低了他们的投资能力和积极性。在这样的情况下，减税是必要的。

　　减税不但是必要的，而且是可能的。中国还有减税的空间，一些专家呼吁进行结构性减税。

　　首先可以减轻企业的增值税负担。中国增值税率为17%，名义上，这并不是特别高，与一些欧洲国家差不多，比如西班牙一般商品的增值税率为16%。但是我国实行的是生产型增值税，对固定资产部分的已纳税金不予扣除，造成部分增值税重复征收，使实际增值税率高于17%。如果将生产型增值税改成消费型增值税，对固定资产部分的已纳税额也进行扣除，那就能减轻企业、特别是固定资产占较大比重的企业的税负。

　　中国33%的企业所得税率也比较高，而外资企业则享有优惠，最低可到15%。为了增强国内企业的竞争力，应该统一两种企业的所得税率，这样可以将企业所得税率降到30%以下。财政部长项怀城在6月份的一次讲话中曾透露，外资企业所得税和内资企业所得税将在明年的某个时候并轨。

　　个人所得税也可以进行调整，800元的免征额是1980年定下来的。现在货币的价值已大不如以前，免征额也应该提高，并且很多城市的实际免征额已经高于800元，北京是1000，上海是1200，广州是1260，深圳是1500。如果提高免征额，并且降低边际税率，那个人的税负就能降低。现在我国的边际税率最高为45%，而美国为35%。

　　税制改革的双重目标

　　但是以胡鞍钢为代表的另一些经济学家则认为不宜减税。财政部和国家税务总局也认为现在减税没必要也没有空间，财政部长项怀诚和国家税务总局局长金人庆在不同场合表示：减税的可能性不大。

　　他们认为，税收增长快于GDP是由于加强了征管的力度，而不是增税政策引起的。1994年税制改革以来，税率还有所降低。2001年我国税收只占GDP的15.8%，这个比例虽然比前几年有比较大的提高，但还是很低的，不仅比西方发达国家低得多，甚至不如一些发展中国家。

　　而且，我国目前的税收结构也使减税政策对经济的刺激作用很有限。我国的税制以流转税为主体，所得税占的比重并不大。而减税主要通过减少个人所得税和企业所得税起作用，使个人和企业的可支配收入增加，从而增加个人消费和企业投资。减税在西方国家的作用是显著的，但在目前的中国则不会那么明显。由于我国以增值税、营业税等流转税为主体，减税只会使商品价格降低，通货紧缩将更加严重。

　　其实，这两方的意见并不是截然对立的。

　　实际上，财政部和国家税务总局认为没有减税的空间，只是就税收总量而言的。他们也在积极准备进行上述的结构性调整，在几年之内，税制改革可望在这方面取得进展：增值税将由生产型变为消费型，而增值税的征收范围也将扩大；内外资企业的所得税将统一。个人所得税也会有相应的改变。出口退税也将更彻底。这些税制改革将起到减税的效应。

　　税费改革也是税制改革的一个重要方面。费与税是相当的，也是由各级政府征收，并用于公共开支的，只是收费不需要立法，征收和使用都比较随意，对征收者而言是更不能忍受的负担。有专家估计，如果将费考虑在内，那政府收入要占到GDP的30%，这是一个相当高的比例。如果将这些费改成税，企业和个人的负担要相对减轻，而国家的税收反而会增加。

　　结构性调整和实现税收总量的稳步增长，这是新的税制改革的双重目标，也就是税务总局所说的“有增有减”。这两个目标看起来矛盾，但却是可以同时实现的。实现这个双重目标的基础就是增强税收征管的力度，提高征收率。

　　加强征收以维持税收的高增长

　　刘晓庆事件是加强税收征管力度的一个信号。这并不是一次孤立的事件，税收征管力度的加强在很多方面都表现出来。

　　所得税的征收是需要重点加强的。我国现在的税收结构是“流转税为主，所得税为辅”，增值税、营业税、消费税等流转税占税收的2/3左右，而企业所得税和个人所得税分别只有10%和5%左右，这个比例无疑是太低了。

　　个人所得税的征收以单位代扣代缴为主，直接去税务部门申报的方式还不普遍。这样，个人所得税的主要来源是工薪，占到43%。相应的，很多真正的高收入者缴纳的个人所得税却并不多。为防止高收入者逃避个人所得税，北京、上海、广州、深圳等地都采取了重点监控措施，比如广州地税局已锁定11类高收入行业的7000多名高收入者，江西省地税局也将从今年8月份起对高收入者建档进行纳税监控。

　　据一位私营企业主透露，偷逃所得税比偷逃增值税要容易。现在增值税发票管理已经比较严格，但企业可以通过多种办法多列开支，少列收入，达到偷逃企业所得税的目的。

　　去年以来，税务部门加强了对企业所得税的征管。据广州市国税局稽查局的梁副局长透露，去年国家税务总局进行了所得税专项检查，时间从2001年5月持续到8月。私营企业主也感受到地税系统对所得税的征收加强了。

　　加强所得税征管的成就是很大的。2001年所得税成为税收增长的主要源泉。内外资企业所得税和个人所得税收入增收1199亿元，占总增收额的47.8%；而国内增值税增收784亿元，占总增收额的31.2%，少于所得税；海关代征进口税收和印花税等对税收增长的贡献减少。

　　但是今年上半年所得税的情况却不怎么好。2002年1～6月，全国税收累积完成8413亿元，比去年同期增收827亿元，其中流转税增收585亿元，占总增收额的71%；而所得税对税收增长的贡献有所减少，内资企业所得税比去年同期才增长了不到30亿元。而与这种情况相对应的，是税收增速放慢，2002年上半年比上年同期才增长了10.9%，而2001年上半年的增幅为27%。项怀诚在7月初表示，今年完成全年预算仍然十分艰巨。

　　这说明所得税征收对税收增长的重要作用，金人庆在去年年底阐述税收工作的重点时，首先就提到了所得税的征收问题。2001年个人所得税达到995.99亿元，超过了消费税，成为我国第四大税种。但是有专家估计，个人所得税起码漏掉了1000亿人民币。企业所得税的偷漏也不少。这反映出所得税的征管难度较大，同时也说明我国所得税增长的空间还很大。税收要继续稳步增长，尽量多征该征的所得税是关键。这也是刘晓庆案的背景——所得税，特别是内资企业所得税需要加强征管力度。

　　其他税种的征收也不能放松，今年下半年国家税务总局将开展对增值税和消费税的专项检查。

　　1994年实行分税制以来，税收每年都保持了大幅度增长，征管力度的加大是重要的原因。税率不低而税收占GDP比例不高，正说明还有相当一部分的税款被偷逃掉。加大征管力度，使偷逃的税款减少，才能在结构性减税的同时保持税收总量的增长。

　　征管的加强也有利于社会形成良好的纳税风气。税负公平，才能使企业在缴纳税款时心甘情愿，真正将纳税看成是义务，同时也激起依法纳税的经济主体对不纳税积极检举揭发。广州市国税局去年接到群众举报1138起，成为稽查局立案的重要源泉。今年上半年，举报使北京市地税部门今年上半年增收税款1.4亿元。征管的加强，改变了由一部分经济主体承担大部分税收的情况，使税基增大，税收对经济的影响更大，在这样的情况下税收才能真正成为强有力的经济杠杆，税制改革的效果才会更好。

　　提高征管水平

　　很多人都将刘晓庆被逮捕看作是“杀鸡儆猴”，也确实起到了这样的效果，明星大腕和富翁申报缴纳所得税的多了起来。但这种打击典型和突击检查的办法是否真正有效，却值得怀疑。撇开公平的原因不说，这种方式只能带来暂时的效果，使纳税人形成和税收部门“捉迷藏”的心理，如果靠一次次的运动使增收持续下去，必然使税务部门疲于奔命，而纳税人则无所适从。

　　征管力度的加强固然要靠提高重视程度和增加人力物力，但是更有赖于征管水平的提高。设计一个操作性强的征收流程，加强监控的能力，将纳税的程序规范化，才是持续而稳定的方法。

　　税收征管的规范化首先在于责权利的明晰。

　　1994年税制改革之前，中央与地方在各种税收上的分配比例每个省都不一样；而不同的企业也是不同的税收政策。结果是各个地方、各个企业的税负非常不公平，而中央和地方政府的税收也得不到保证。分税制使中央和地方的责任和权利明确了，结果是税收的连年高增长，中央财政收入得到了保证。

　　国税和地税两套系统的做法增加了征收的成本，也使企业费时费力，如果进一步明晰中央和地方的责权利，用一套系统进行统一征收再进行分配是完全有可能的。这种呼吁日益强烈。

　　责权利明确能使税收优惠政策变得规范，避免了随意优惠造成税收流失。国家税务总局将严格控制税收优惠，制止以破坏税政统一为代价促进经济增长的错误做法。

　　税务部门和纳税人之间的责权利也应该明确。税务部门应该增强服务意识，不但要增强征收的力度，而且要尊重纳税人的正当权益。他们应该按照规范的程序进行征收，比如出具完税凭证。

　　有位私营企业主反映，税务部门随意改变征税的时间，所得税本来是一年征一次，但为了防止偷漏税，他们改为一个季度征一次；增值税本来是一个季度征一次，他们改为一个月征一次，占用了企业的流动资金。他们征税的时候很积极，而退税则一拖再拖，甚至两三年前该退的税款都不退，并且还出现计算错误。税务部门应该限制自己的权力，提高服务水平，这样才能减少与纳税人的对立，也就增加了纳税人的积极性，减少了征收的难度。如果税务部门都没有责任和权利的意识，纳税人怎么可能认可纳税义务呢？

　　规范也在于征收流程的改进，这在一定程度上依靠技术水平的提高。

　　国家税务总局从1994年起推行的“金税工程”，就是通过计算机网络加强对企业开具增值税发票的监控。这个系统利用“防伪税控开票子系统”和“发票认证子系统”保证发票的真实性，利用“计算机稽核子系统”和“发票协查子系统”对纳税情况进行及时检查。这个工程有效地减少了违规发票的数量。

　　税控开票系统是金税工程的关键，税控装置可以将企业的销售记录保存五到十年，税务人员可以随时进行检查。现在很多加油机上都安装了税控装置，税务人员去查加油站的税时，主要查税控机的安装和运行情况，减少了工作环节，提高了效率。全国已有多个城市在推广使用税控装置。广州计划在五年内为出租车安装可以打印发票的计价器，这也是一台税控装置，据一些出租车司机说，如果根据税控计价器缴税，每个月交的税会增加。

　　金税工程是对增值税的监控，而银税合作则是对企业和个人收入的监控。银行和税务部门合作，进行计算机联网，税务部门可以知道企业和个人的存款情况，瞒报收入就比较困难了。但这种监控还需要企业和个人减少现金使用才能收到好的效果。在使用现金的情况下，瞒报收入比较容易。在美国，人们很少使用现金，都通过银行进行结算，税务部门就可以很好地监控他们的收入和支出。当然，这些技术的采用都不是短期内能普遍推行的。而且，技术最终发挥作用，还需要制度的改进。

　　一位私营企业主透露，原来企业的税由一个税务专员负责征收和检查，很多企业买通这个税务专员，自然什么事情都好商量。上面有人要来检查时，税务专员也会向他们通风报信。

　　如果是这样的情况，再好的技术也会失效。广州市国税系统通过机构变革，很好地解决了类似的问题。据稽查局梁副局长介绍，广州市国税系统从2001年3月开始启动“属地征管、一级稽查”的新征管模式，原来市中心分局负责一些企业税务的征收，现在征收都由企业所在区的征收单位负责，而中心分局则重点抓稽查工作，将征收与稽查分开。原来征收和稽查都由同一个局进行，现在征收和稽查是不同的人按不同的程序分开进行。这样，企业就是和征收人员关系好，稽查系统仍然可以运转良好，及时发现偷税的情况。广州地税系统也进行了同样的改革，据那位广州的私营企业主说，现在不但征收与稽查是不同的人，而且稽查也分好几批人，先是有人来查账，然后会有人来审理，确定怎样处理，而具体执行处理方案又是另一批人，请他们吃饭，他们都不敢。这样的分工也保证了征收和稽查的专业化程度，梁副局长说，现在稽查人员查账的能力大大提高了。

　　完善工作流程和改进机构设置，使税务人员的职责和对他们的监管规范化，可以在不增加税务人员和纳税人负担的情况下就加强征管的力度。

　　征管力度的加强是一个系统工程，而不是抓几个典型就能解决问题的。

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