“三分建，七分管”是句老话，确也如此。一个城市，投资建设固然重要，但管理好更重要，也更难。道路、广场、公园、楼房、河道等这些城市构成的“元件”，洁净还是杂乱，清澈还是污浊，不仅仅是个城市管理与形象问题，甚至直接影响到一个城市的吸引力与竞争力。显而易见，没有哪一个商家愿意到一个管理混乱、环境脏差的城市去投资。

　　① 一本难念的“经”

　　占道经营、乱搭乱建、乱写乱画、马路“拉链”等现象，几乎是每个城市久治不愈的“顽症”，是每个城市一本“难念的经”，有人甚至比喻为“打不完的游击战”。

　　济南这两年投资2000多万元，对全市100多个住宅小区进行了综合整治，拆除各类违章建筑10万平方米，补建配套设施9·5万平方米，新建小区绿地16万平方米。城市面貌发生了很大的变化，变得整洁有序了，变得干净漂亮了。但提起城市管理，许多城管人员说得最多的却是一个“难”字。

　　济南市城管局监察总队王队长说：“占道经营、露天烧烤、乱搭乱建等，看起来事不大，要想根治可不容易。”以露天烧烤为例，去年他们取缔了1130余处，但今年夏天一到，一个接一个的烧烤摊点又忽忽地冒了出来，大街小巷到处都是，油烟四起，严重污染了城市环境，影响了市民的身心健康，但禁而不止。还有占道经营，这几年他们重点对大商场、娱乐场所门前及马路主次干道上的摊点群进行了清理整顿，仅去年就整治占道经营70余条道路，力度不算小，但屡屡反弹。城管人员费时耗力，今天堵，明天查，结果是城管人员前脚走，商贩后脚又回，治了多年，总也治不了。

　　更难治的是乱写乱画这类城市“牛皮癣”。近年来，无论大中城市还是小城市，治性病、卖假文凭的各类“野广告”铺天盖地，严重影响了市容市貌。聊城市城管监察支队队长宋军，干了4年城管，头发白了一大半。他说，这类“野广告”一晚上就“冒”出一大片，粉白洁净的墙壁上被涂抹得脏兮兮不成样子，还很难擦掉，治理起来更费劲。这些“野广告”多是晚上12点以后贴上去的，没办法，他们就晚上“蹲点”抓。他就亲自蹲过多次，夏夜蚊叮虫咬，冬夜寒风刺骨。慢慢地，他们摸清了不法分子的一些行动规律，去年一年就抓了三四十人，“牛皮癣”现象得到了一定的遏制。但问题是，由于缺乏严格的处罚举措，对不法分子的震慑力远远不够，因此，总难以根治。

　　城市管理何以如此之难？其原因可能是多方面的，但最关键的是，城市管理是个系统工程，它需要齐抓共管，上下联动，形成“合力”，方可奏效，更需要相关的政策、法规配套。

　　以占道经营为例，长期以来，我们一直在强调“重心下移”，“两级政府、三级管理、四级网络、条块结合、以块为主”。而事实是，由于部分城管人员为招聘人员，不是公务员，这样，他们既不具备执法主体资格，“名不正则言不顺”，难以有效地依法行政。同时又缺乏财政拨款做保障，有些管理部门就只好想方设法搞“创收”，这些摊位的存在，恰恰是“创收”的最好“资源”，因此，他们查处起来经常是“雷声大，雨点小”，这一点，在部分办事处及居委会表现得比较突出。有时甚至无“厅”可进，比如济南某社区，四五万人口，社区内仅有一处农贸市场，还是前几年批建的，市民购物很不方便。市民有需求，而该批建的市场又不到位，给占道经营以可乘之机。据了解，这种现象在我省不少城市都普遍存在。

　　②

　　在管理中服务

　　先敬礼，后亮证，再指明对方违反了哪条哪款，依据什么条款对其处罚，有理有据，文明礼貌。这是青岛城管队伍的真实写照。

　　青岛市城管局副局长、城管监察总队队长高泗宝说，城管工作人员既要在执法中管理，更应在管理中服务，因为城市管理的最终目的，是为了让大家有一个整洁有序的生活环境，是为了生活得更好。如果执法人员整天板着个脸，除了查处就是处罚，商贩们就会产生对立情绪，这不仅不利于执法，不利于教育、引导那些商贩照章经营，而且将影响城管人员在市民中的形象，市民就会说，城管人员就知道罚款。

　　市南区城管监察大队郭大队长给记者讲了两件“小事”，一件是：前不久，有一个占道经营卖甜瓜的小贩，被执法人员查住了，按规定，需交10元罚款，这位小贩故意声称身上带的钱不够，执法人员先没收了他的甜瓜，等交上罚款后再归还他。第二天，这个小贩一大早就赶来了，交上罚款后，他把甜瓜细细地数了好几遍，36个，一个没少。这个小贩一下被感动了，他说，这些瓜卖了也不值10元钱，他之所以这么做，就是想瞧瞧城管人员是否像有些人说的，乱罚、乱要、乱拿。他当时就表示，以后绝不再干占道经营的事了。

　　另一件是：在该区上杭路市场，有一次，一些游商浮贩看见执法人员来了，就想跑，结果在混乱中，一个商贩的三轮车被撞翻了，水果洒了一地，他装在水果兜里的钱袋也一同滚落到地上。一位姓范的女副中队长带领队员赶过来，先制止住那些争抢水果的市民，然后把散落的水果一一收拾起来。这时，有个别人在旁边起哄说，这次罚款可值了，有钱有物。货主怕交的罚款太多，一直躲着不敢露面。当时天上下着小雨，范副中队长对大家说，我们罚款不是目的，主要是为了规范经营行为，使大家守法经营。她一边耐心解释，一边寻找那位商贩，在雨中等了两个多小时，那位商贩终于站出来承认了自己违章经营的错误，表示愿意接受处罚。范副中队长对其进行了批评教育，把物品如数还给了他。这件事，使在场的许多群众深受感动，顿时响起了一片热烈的掌声。

　　这样的事例多不胜举。

　　③ 管理“一把刀”

　　1999年，国家在部分城市试点，实行城市管理相对集中行政处罚权，也就是人们通常说的综合执法，青岛为首批试点市之一。之后，我省的烟台、莱州、高唐、济南等城市也相继实行了综合执法。

　　城管综合执法，就是把规划、环卫、市政、园林、工商、公用事业、公安交通等多个部门的全部或部分行政处罚权，由城管部门集中行使。以前，由于分散执法，有利的抢着管，棘手的往外推，各行其事，不顾整体，造成执法盲区，违法回潮时常发生，形成了十几顶“大盖帽”管不住一顶“破草帽”的混乱局面。

　　实行综合执法，解决了原有体制下多家执法、交叉执法、职权不清、重复处罚的问题。同时，实现了行政审批权与执法监督权的分离，通过“管、监、罚”分离，改变了原来那种由一个行政机关“自批、自管、自查、自罚”，既当运动员，又是裁判员的管理模式，相互制约、监督，规范了城管执法行为。更重要的是，综合执法有利于集约高效管理。

　　比如青岛，城管执法人员原来2000多人，实行综合执法后，缩减为现在的800多人，目前，这800多人全部吃上了“皇粮”，解决了执法主体的“身份”问题。人虽少了，执法效率却得到了极大的提高，而且，减少了多头执法扰民的问题。

　　再比如烟台，将涉及八九个部门的行政处罚权归于城管一家，变过去由多个部门实施“突击式”、“运动式”的间断性执法检查，为城管一家实行以巡查为主的持续性监督检查，遇到问题，及时处理。“总队管面、大队管块、中队包片、队员包段”，分工明确，职责到人，形成了标本兼治，长效管理的城管体系。

　　还有高唐，一个普通的县城，环境比好多大城市还美，违章经营的现象非常少，大街小巷几乎看不到“野广告”的痕迹，这也得力于该县的综合执法，“九权归一”。

　　济南最近也被国家批准为综合执法城市。

　　城市管理是本难念的“经”，但我们完全有理由相信，随着城市化进程的不断加快，以及城市管理经验的不断丰富，相关法律、法规的日益完善，我们不但能把城市建设好，更能够管理好。

　　本报记者 张西可

　　·背景链接·

　　我省城市管理中的法制建设

　　在今年7月1日的全省城市规划建设管理会议上，我省提出了城市管理中要加强法制建设，坚持以法治市。济南、青岛、淄博等大城市要加快立法进程，形成完整的城市管理法规体系。其他城市要根据国家和省有关法律、法规和规章，结合当地实际，制定具体规定。完善“两级政府、三级管理、四级网络”，建立健全“统一领导，分级负责，以块为主，条条保证，社会监督，依法治理”的城市管理新体制。解决好街道办事处和居委会工作经费问题，使其专心搞好城市管理和社区服务。加强城管执法队伍建设，不断提高执法队伍的整体素质和执法监督能力，执法队伍工作经费列入财政预算或从城建资金中列支，不得以收代支、以罚代支。实行执法与普法相结合、教育与处罚相结合，严格按法定范围、法定程序、法定界限，文明执法，保护群众合法权益。积极推行城市管理综合执法，建立统一的执法队伍，相对集中行政执法权，变多头管理为统一管理，变多家执法为综合执法，减轻群众负担，提高执法效果。

　　相对集中行政处罚权

　　相对集中行政处罚权指的是将原分散在城市规划、环卫、园林、市政、环保、工商、公安交通等多个部门的涉及违反城市管理规定的行政处罚权全部或部分交由城管部门统一行使。实现了处罚权与审批权、管理权的适当分离，初步形成了分工明确、相互制约、科学监督、集约高效的城市管理新格局。

　　过去，由于机构改革不到位及体制上的原因，国家出台一部法律、法规，相应就增加一支执法队伍，形成了十几顶“大盖帽”管不了一顶“破草帽”的城管尴尬局面。多头管理，交叉执法，重复处罚，执法扰民，推诿扯皮，造成执法盲区，严重影响了执法效率和政府形象。1999年，我国开始在部分城市试点，推行城市管理相对集中处罚权。其内容主要包括：（一）市容环境卫生管理、规划管理、城市绿化管理、市政管理、环境保护管理等方面法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚权；（二）工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对无照商贩的行政处罚权；（三）公安交通管理方面法律、法规、规章规定的对侵占道路行为的行政处罚权。集中行使行政处罚权的行政机关还可以履行法律、法规、规章或省和城市人民政府规定的其他职责。

　　·点评·

　　吃“皇粮”与管城市

　　城市管不好，都把原因找。找来找去，找到城管人员吃不吃“皇粮”头上了。

　　众所周知，好多城市的城管部门属于自收自支单位，财政是不拨一分钱的。那他们吃什么呢？吃罚款。罚款从哪里来？从违反城市法规的人手里来。于是乎，城管罚款和违规就成了一对相伴而生的“孪生兄弟”。没有违规，就没有罚款。违规的人越多，罚款越多。由此利益驱动，城市管理难免异化为以罚代管，陷入越乱越罚、越罚越乱的恶性循环。

　　《城市管理：三分建，七分管》一文中就一针见血地指出了这一点。我手头还有一个更极端的例子：

　　有这么一座城市，平时这里的城市管理简直就无从谈起，乱糟糟的没个城市样儿。可是不久前，市里要搞一个什么“文化节”，应邀前来的人很多，特别是还有上级领导光临。在这期间，城市再管得没个城市样儿，那办文化节开洽谈会岂不是自取其辱吗？叫市领导面子朝哪里搁呢？

　　管市容的、管交通的等等部门的头儿都被市里召集到一起开会。市长一声令下：“都给我瞪起眼来！这段时间再管得乱七八糟的，我拿你们是问！”

　　一夜之间，凡属于城市门面的地方：乱搭乱建的违章建筑拆除了；满城里打游击的商贩们销声匿迹了；马路上横冲直闯的车辆也变得规规矩矩了……一派井然有序的景象！

　　好景不长。半个多月的“文化节”一过，城市又乱套了，甚至比“文化节”之前还有过之而无不及。

　　原来，这个城市的城管部门就是典型的自收自支单位。这一过“文化节”不要紧，断了他们的财路。城管罚款所收无几，连发工资都成了问题。所以“文化节”一过，城管大队便网开八面，越乱越好，以把“文化节”造成的损失补回来！

　　由此可见，城管部门不吃“皇粮”，什么样的咄咄怪事都会创造出来。所以无论政府怎样囊中羞涩，也要千方百计把这部分人纳入财政供养序列。这是毋庸置疑的。

　　不过话又说回来，让这部分人稳稳当当地吃上财政饭，他们就一定能把城市管得井井有条吗？城市管理部门已经吃上“皇粮”的城市，有管得好的，像青岛、烟台等地；也有一如既往管得脏乱差的啊！这里就不举例子了。

　　这说明什么问题呢？管好城市，城管部门吃“皇粮”只是必要条件，还不是充分条件。由此认为他们只要吃上“皇粮”，就一定管好城市未免过于天真了。试想，有些早就吃“皇粮”吃了多少年的执法部门，不也是和他们理论上对立的那一面事实上结成了你犯规我罚款的“共生关系”，以此来达到“创收”目的吗？

　　很显然，单靠吃“皇粮”是不能消除上述那种你犯规我罚款的“共生关系”的。工资你财政出钱了，我还要发奖金呢。钱从哪里来？还得靠罚款。罚款越多，奖金越多，不还是走不出“越乱越罚，越罚越乱”的那种恶性循环吗？

　　由此可见，彻底消除上述“共生关系”，才是治本之策。这无疑是更深层次的一个课题了。本文受篇幅所限，只是先把问题摆出来，怎么破题，请大家一起思考。

　　刘同贵

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