新华网大连10月6日电(记者傅兴宇 蔡拥军) 许多人不会想到，在大连市寸土寸金的商业区，经营一个流动公厕的年利润，大约在10万元以上，相当于一个小型盈利企业。因为厕所“吃香”赚钱，大连市金州金水清洁设备厂(以下简称金水设备厂)经营城市流动公厕，在大连引起了一场不小的“厕所风波”。

　　拆除流动公厕起风波

　　2000年1月，大连市城建局以擅自占道、没有办理占道许可证等为由，下达《违章通知书》，限定金水设备厂在3日内将其所经营的城市流动公厕拆除。金水设备厂认为大连市城建局这种行政行为不合法，没有听从。3天后，大连市城建局用吊车将金水设备厂经营了两年多的15个流动公厕强行拆除并没收，同时，在同一位置换上了另一公司经营的流动公厕，金水设备厂经济损失近百万元。

　　金水设备厂对大连市城建局的做法依法提起行政诉讼，然而却在一审、二审中先后败诉。

　　金水设备厂始终认为，这是一起行政机关滥用权力、垄断城市流动公厕经营的违法行政案件。于是在过去两年内，他们不断向大连市领导以及上级有关部门申诉，强烈要求法院依法纠正，但是至今没有结果。

　　“厕所风波”不能平息的背后，到底是依法管理“非法占道”，还是滥用行政权力搞行政垄断？记者就此展开调查。

　　设立流动公厕有协议、经批准

　　生产城市流动公厕的金水设备厂，于1997年11月和大连市城建局下属的大连市环卫处城肥处理场签订了一份《流动公厕管理协议》，其中规定：甲方环卫处城肥处理场负责办理市内繁华地区流动公厕设置地点和收费标准等有关手续；检查流动公厕管理、服务、收费情况；管理过程中不承担任何经济责任，但有偿提供专用的一台吸粪车和两台翻斗车，便于流动公厕的流动和管理。乙方金水设备厂按甲方要求和安排，无偿保质、保量地将流动公厕及时调运到指定地点并服务到位；无条件接受甲方的管理和监督；流动公厕实行有偿服务、自主经营、自负盈亏，未经甲方同意不得转租；每个公厕每年上交环卫处管理费2000元；承包期暂定5年。

　　据当时和现在的大连市环卫处的几位干部介绍，上述协议虽然是以环卫处城肥处理场的名义签订的，但此事经过当时环卫处领导班子的认真讨论和大连市城建局城管处的准许。环卫处所以这样做，一是因为环卫处是城市公厕、包括城市流动公厕的主管部门；二是让金水设备厂经营城市流动公厕，政府不仅减少了购买流动公厕的投入，减少了城市公厕的用人开支和经营亏损，环卫部门还可收取一定的管理费。因此，签订这项协议被人们看作是城市建设和公厕管理的一项改革与创新。

　　金水设备厂根据协议和大连市城建局城管处现场办公的意见，先后在大连市环卫处指定的繁华地段设置了15个流动公厕。据金水设备厂厂长周家政介绍，这种流动公厕早在1996年全国残疾人运动会在大连举行时，就投入使用9个，由政府出资，金水设备厂负责制造和管理。到1998年春天，大连市城建局城管处和环卫处通过现场办公的方式，又增加了6个。环卫处还专门为其办理了提高城市流动公厕收费的批文。

　　法院的判决与疑点

　　2000年6月，金水设备厂正式向大连市西岗区人民法院提起行政诉讼，认为被告大连市城建局实施的具体行政行为违法，执行程序也违法，要求撤销被告拆除原告所有流动公厕的行政行为，返还原告所有的流动公厕。被告大连市城建局则认为，金水设备厂的流动公厕设置、摆放没有办理任何占道手续，维修管理不善，公厕周围脏乱差，妨碍交通，影响市容。2000年8月，西岗区人民法院在开庭审理后做出一审行政判决，“根据国务院《城市道路管理条例》和辽宁省《城市市容管理办法》等有关规定，被告依法对原告违章占道的公厕做出的强制拆除的行政行为适用法律正确、符合法律程序。”金水设备厂一审败诉后，上诉到大连市中级人民法院。2000年11月，大连市中级人民法院做出维持原判的二审判决。

　　记者在调查中发现，不少人对这起行政判决的公正性持怀疑态度。至少，在法院的判决和大连市城建局的行政行为中，有几个重要疑点：第一，原告金水设备厂起诉大连市城建局违法行政行为中，提到被拆除15个流动公厕，但是判决只涉及其中的4个，其余11个不知什么原因，两级法院的审判均未予理睬。第二，大连市城建局在拆除金水设备厂15个流动公厕的同时，立即在同一地点放置了城建局指定公司经营的流动公厕，这能说前者是“非法占道”吗？第三，大连市城建局为垄断流动公厕的经营，专门下发了《关于建筑工地、集贸市场等公共场所使用冲水式公厕的通知》。这一由大连市城建局、建委、爱国卫生运动委员会联合发的“红头文件”，在结尾特别注明：“租用流动式水冲厕所由物业部门实行统一管理。联系电话：2719398。联系人：王建军。”第四，大连市环卫处本来具有管理城市公厕的职能，但大连市城建局有关部门却认为它无权与企业签订经营公厕协议，称这是“非法的”。

　　堂堂的“红头文件”上怎么会注明租用流动公厕的联系电话？大连市城建局政策法规处有关人士表示，这是不正常的，这份文件没有经他们审定。大连市城建局指定的经营流动公厕的那家公司也称，他们出租和出售从美国和澳大利亚进口的流动厕所。从这家公司租用一个流动厕所，每月1000元，设置地点、许可等手续均由他们负责办理。连大连市环卫处都没有设置流动公厕的审批权限，一个公司为何有那么大的权威？

　　记者特约东北财经大学法律专家详细分析和研究了这一案例。东北财经大学法学院教授刘玉平等在研读了所有案卷之后认为，这起并不复杂的行政案件，暴露了行政机关和法院执法不公。大连市城建局以“非法占道”为由下达“违章通知书”，限其自行拆除，未等金水设备厂自行拆除，大连市城建局没再做出书面“行政处罚决定”，就强行将15个流动公厕拆除并没收，这首先是违反行政执法程序的。因为“违章通知书”不是“行政处罚决定”。法院依据“违章通知书”判决行政机关行政行为合法，是缺乏法律依据的。根据《中华人民共和国行政处罚法》第31条的规定：“行政机关在做出行政处罚决定之前，应当告之当事人做出处罚决定的事实、理由及依据，并告之当事人依法享有的权利。”其次，大连市城建局认定金水设备厂的流动公厕占道违法，而城建局指定公司在同一位置设立流动公厕就不违法，说明行政许可缺乏公正化、程序化。

　　“厕所风波”引发的思考

　　直到目前，金水设备厂要讨回的说法仍无结果。尽管有关法官承认此案审理确有程序违法嫌疑，但大连市中级人民法院有关负责人仍认为，大连市城建局的行政行为不是行政处罚，而是行政强制措施，因此不能说有程序问题，适用事实和法律也基本正确。

　　刘玉平认为，没收厕所实际上是行政没收，“厕所风波”引发的几个问题值得思考：一是行政执法不仅要注重内容，更应注重程序。程序违法，必然导致行政执法行为错误。合法的程序能防止行政许可暗箱操作。二是行政许可应采取书面形式，任何口头形式许可和事实许可都不可取。对流动公厕实行许可制度正确，但对设置条件应明示公告，有具体标准。三是政府颁发许可证应引入竞争机制，按规范程序发给行政相对人。

　　大连市城建局则强调说，被拆除的15个厕所不完全属于金水设备厂，因而拆除厕所的行为更具合理性。但法律和城市管理专家认为，尽管有9个厕所的产权不属于金水设备厂，但因此而不按程序规定剥夺企业经营和管理城市流动公厕的权力同样不合法。加入世贸组织后，政府不应该、也不可能再对诸如流动公厕这样的项目进行垄断经营。即使大连市环卫处城肥处理场和金水设备厂无权签订流动公厕经营协议，即使他们没有共同办理好占道手续，这也不是企业的过错，行政机关有责任帮助企业经营合法化。(完)

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