编者按：中国加入WTO后，资源配置与宏观调控已成为政府作用于经济运行的主要方式与手段，城市运营更超越原有的城市建设和地产开发模式，站在更高的层次进行城市整体经济经营，符合中国乃至世界经济发展的大趋势。此次在深圳举办的论坛由国土资源部以政府行政的形式，第一次明确提出“经营城市、经营土地”的概念，对未来中国以城市为中心的区域经济发展意义深远。

　　目前，中国新一代的城市运营商也已开始萌芽，中国已进入城市运营的新时代。如何经营城市土地？本刊将在今后陆续发表相关文章，欢迎业内人士参与讨论。

　　调控供应能力 经营城市土地

　　文/国土资源部土地利用司副司长束克欣

　　以国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》为标志，我国的土地使用制度改革分为两个阶段。第一个阶段的主要成就是全面推行土地有偿使用制度的建设和落实工作。第二个阶段的新成就是推行经营土地的新理念。经营土地不仅仅是招标拍卖一个方面工作，更不是大量供应房地产项目开发用地，而是要通过建立良好的土地市场环境，实现城市土地资源的优化配置，为城市经济长期、稳定、健康地发展提供可持续发展的资源保障，在这个前提下，使土地资源实现最大的资产价值。

　　要经营好城市土地，首先要保证市场环境的稳定，这就要求政府能够对市场进行及时和有力的调控，如果放任自流，必然会产生总供给与总需求失衡，土地收益分配不公和土地利用的不合理、不公平，增加城市发展的成本等一系列问题。所以，要经营好城市土地必须增强政府的调控能力。

　　一个前提：顺畅信息渠道

　　市场信息和市场分析是政府调控土地市场的依据，所以，土地市场信息完整不完整，渠道畅通不畅通，市场分析准确不准确，直接影响政府调控市场的效力。现在一些城市有很多空置商品房，但仍有大量的土地源源不断地投放到房地产项目开发领域，这说明这些城市对自己城市的房地产市场不够了解，不能有效地调整土地供应政策。从目前来看，大部分城市对土地市场信息收集、归纳和分析工作做得还很不够，很多城市的土地管理部门只注意了解自己的批地情况，不注意了解其他渠道将土地供应到市场中的情况，或者只注意收集，不注意归纳、分析，或者只注意了解土地市场的情况，不注意了解房产和金融等市场的情况。

　　一个保证：集中供应权

　　经营土地是市场经济的产物，然而，在很多城市对土地的管理仍然沿用计划经济的模式，出现了土地配置方式和土地管理方式冲突的现象，即一方面要求以市场方式配置土地资源，另一方面又要求以计划经济时代的管理程序来配置土地。冲突的结果是不同的政府部门以不同的方式向市场提供土地，分散了政府的土地集中供应权，使一个地方的土地供应总量很难得到有效的控制。所以，城市政府要经营好城市土地，必须突破管理体制上的障碍，实现土地配置方式与政府管理方式的配套和协调，才能取得良好的效果。

　　突破管理体制的障碍，关键一条是集中土地供应权。城市政府必须把分散在各个部门用地审批权集中在自己手上，要将企业与不同政府部门协商用地的关系变为政府供地，企业竞争的关系。形成政府部门为政府供地提供服务，政府根据市场需求提供土地，企业以竞争的方式取得土地的新管理体制。

　　一个核心：控制供应总量

　　城市政府在充分掌握市场信息，理顺管理体制的基础上，调控市场的关键是有效控制土地供应总量。首先要理解土地供应总量的含义。土地供应总量不仅有远期的，而且有短期的；不仅有增量的，而且有存量的；不仅有总体总量，而且有结构总量；不仅有政府掌握的供应总量，而且有企业掌握的土地总量。

　　其次，控制土地总量必须是动态的。市场随时都在变化，政府必须依据市场的变化，调整供地总量和有关政策，才能进行有效的调控。调整供地总量是调整政府可以供给的总量，主要调整的内容为分用途的土地供给总量，比如一个时期的空置房多了，用于房地产的闲置土地多了，政府就应该减少对房地产的供地数量。调整有关政策是对企业手中土地利用方向的调整，采用各种措施促使或限制这些土地进入某些用途。

　　第三，控制土地总量必须是远期和近期相结合的。我们一直强调用地必须符合土地利用总体规划和土地利用年度计划，但这只是协调远期和近期用地的一部分。还有一部分就是存量土地，这部分土地的利用也要考虑远期和近期的问题。不加限制地将存量土地推入市场，或集中用于一种用途，是一种短视的行为，这样的行为虽然在短期内政府会取得一定的收益，但从长期看不仅会降低城市土地的总体价值，而且抬高了城市今后发展的成本。

　　两个问题：地产泡沫 恶性竞争

　　城市政府通过经营土地、经营城市，大幅度地提高了城市土地收益，使城市面貌发生了巨大的变化。但是我们也注意到，一些地方在经营土地、经营城市的过程中，出现了一些值得关注的问题，一些人认为经营土地就是搞房地产，城市竞争就是地价竞争。这是背离经营土地、经营城市的宗旨的，与提高城市综合竞争力也没有关系。在这过程中必须高度警觉两个问题。

　　一是要警觉房地产泡沫的问题。最近一段时期，有关房地产业内人士认为，部分地区出现了房地产泡沫，引起了高层领导和部门的高度重视。要求对一些地方房地产投资规模过大、炒作过热、空置率过高的地区从严控制房地产项目开发的规模。对这类项目，财政不得安排资金，银行不得发放贷款，土地管理部门不得提供土地使用权。央行最近发布的《第三季度货币政策执行报告》中指出要防止新的房地产泡沫。尽管这种过热是区域性的，但必须引起其他地区的高度警觉。根据我们了解的一些情况，中西部的一些地区的商品房空置面积在大幅度上升，一些地区的房地产企业购置土地的数量在大幅度上升，一些城市的房地产的价格也在大幅度上升。针对目前房地产市场的发展情况，各级国土资源管理部门，特别是城市的国土资源管理部门需要做好几件事：一是搞调研，二是建制度，三是规范供地行为，四是加强市场监管。

　　二是要警觉恶性竞争的问题。工业用地价格的恶性竞争，会使我国工业地价全面下跌。个别地方的领导在一些场合公开表示，到他那里投资，土地可以不要钱，这是一种不负责任的行为，土地不要钱，农民怎么安置？基础设施怎么搞？所以，利用压低地价吸引投资对任何一个地方都不是优势，也不会有好处。吸引投资的关键在于找准自己的位置，依据自己的实际发展特色经济，搞好软硬投资环境，这样既能吸引到投资，也能增加政府的土地收益，繁荣本地经济。

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