农村土地承包经营纠纷的解决之道赵景文

　　在农村土地承包经营活动中，当事人常因土地的使用、收益、流转、调整、收回以及合同的履行等事项持不同看法和 意见，从而导致承包经营纠纷的产生。发生争议后，当事人一般都会寻求自认为妥当的解决途径。然而从实践中看出，许多农 村土地承包经营纠纷的当事人并不确切知道解决纠纷的途径究竟有几种，各种解决途径的“利弊”如何，自然也就难以明智的 选择纠纷的处理方式了。

　　今年8月29日全国人大常委会通过的农村土地承包法第51条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可 以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡(镇)人民政府等调解解决……当事人不愿协商、调解或者协商调解不成的，可 以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”根据这一规定，当事人可以通过4种途径解决农村土地 承包经营纠纷，即：(1)自行协商；(2)请求调解；(3)申请仲裁；(4)提起诉讼。当事人可选择当中任何一种方式 作为解决途径。

　　协商

　　协商是指当事人在发生土地承包经营权纠纷后，在自愿互谅的基础上，依照法律的规定，直接进行磋商，自行解决争 议。通过协商方式解决纠纷既省时、省力、省钱，也不会伤害相互之间的感情，有利于继续和巩固过去形成的合作关系，有利 于化解矛盾。但是，采用协商的方式处理土地承包经营纠纷，很不容易成功。原因在于，当事人缺乏必要的来自第三方的疏导 、斡旋，往往偏执于自己的一方之理，很难听进对方当事人的不同意见。因此，双方当事人的自行协商很容易搁浅。

　　调解

　　在双方当事人友好协商不能奏效时，可采用调解来解决争议。调解是当事人自愿选择彼此信得过的第三人斡旋，通过 相互谅解、让步，达成一致，解决纠纷。根据农村土地承包法第51条的规定，土地承包经营的当事人发生纠纷可以请求村民 委员会、乡(镇)人民政府调解解决，也可以请求他人或者其他组织调解解决。但是无论在哪一种机构(个人)主持下调解， 都必须在当事人自愿的基础上进行。这种自愿贯穿于调解的全过程，任何情况下，不能强迫当事人接受调解。如果调解成功， 主持调解的机构(个人)应及时让双方当事人签订书面协议，并应帮助和督促当事人自觉履行协议。需要指出的是，调解协议 是不可以强制执行的(也不可以直接向人民法院申请强制执行)，当事人如果事后反悔，依然可以申请仲裁或者起诉。但是， 就村民委员会主持调解达成的协议而言，今年9月19日最高人民法院公布的《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干 规定》，对其性质和效力重新作了明确。依照该《规定》，调解协议只要是经人民调解委员会(村民委员会下设)调解达成的 ，协议具有民事权利义务内容，有当事人签字或盖章的书面形式，就可视为是一种民事合同。这种合同与其他合同一样，对当 事人双方具有法律约束力，一方当事人不履行协议，另一方起诉时，法院经审查，只要调解协议符合上述法定生效条件，就应 直接确认其效力，并以判决方式，判令当事人履行合同义务。

　　一般而言，以调解方式解决土地承包经营纠纷，可省去因参加仲裁和诉讼所要投入的大量人力、物力与财力，而且调 解的方式和程序也十分灵活，不至于伤害双方当事人之间的感情。但采用调解方式解决纠纷容易出的问题是“久调不决”，使 争议得不到及时处理，双方的权利义务长期处于不确定状态，当事人也不能从争议中尽早解脱出来，有时还会酿出严重的法律 后果。

　　仲裁

　　仲裁作为一种由双方当事人自愿选择的，由仲裁机构裁决解决争议的重要方式，在世界范围内获得了非常广泛的运用 和发展。农村土地承包法第51条规定：“当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请 仲裁。”这里的仲裁，是一种特殊的经济纠纷的仲裁，不同于仲裁法规定的一般经济纠纷的仲裁。仲裁法第77条规定：“劳 动争议和农业集体经济组织内部的农业承包合同纠纷的仲裁，另行规定。”这一规定，明确了农村集体经济组织内部的土地承 包经营纠纷，不适用仲裁法的规定。农村土地承包经营纠纷与仲裁法规定的一般经济纠纷的仲裁的主要不同点在于：(1)申 请程序不同。一般经济纠纷的仲裁，要求双方当事人在事先或事后达成仲裁协议，然后才能据此向仲裁机构提出仲裁申请；而 农村土地承包经营纠纷的仲裁，则不要求当事人事先或事后有仲裁协议，只要当事人一方提出申请，有关的仲裁机构即可受理 。(2)仲裁机构设置不同。仲裁法规定的仲裁机构，主要在直辖市、省会城市及根据需要在其他设区的市设立，不按行政区 划层层设立；而农村土地承包仲裁机构的设置，主要是在县、乡两级，这主要是为了接近农村、接近农民，以方便广大群众的 仲裁需要(目前，在全国五万多个乡镇中，有二万多个设立了农村土地承包仲裁机构)。(3)裁决的效力不同。仲裁法第9 条规定，一般经济纠纷的仲裁，“实行一裁终局制度”，即裁决作出后，当事人就同一纠纷再申请仲裁或者向人民法院起诉的 ，仲裁委员会或者人民法院不予受理；土地承包经营纠纷的仲裁，根据农村土地承包法第52条的规定，当事人对裁决不服的 ，还“可以在收到裁决书之日起30日内向人民法院起诉，逾期不起诉的，裁决书即发生法律效力。”也就是说，农村土地承 包仲裁的裁决不是终局的。这样规定，主要是为了更充分地保护农民的土地承包经营权。

　　与诉讼相比，农村土地承包仲裁不仅省时、省钱，而且程序简便，处理争议较快。同时，它能够充分地体现双方当事 人的意思自治，有利于维护和发展争议双方之间的合作关系。但也要注意，由于土地承包经营纠纷的仲裁，不是“一裁终局” 的，当事人之间的争议有再进入诉讼程序的可能，这会让土地承包经营关系长期处于不确定状态；另外，仲裁裁决书发生法律 效力后，当事人拒不履行生效的仲裁裁决的，仲裁机构不可以强制执行，双方当事人只能另行申请人民法院强制执行。

　　诉讼

　　根据农村土地承包法第51条的规定，如果当事人不愿协商，或者通过协商、调解方式不能解决纠纷，也不愿进行仲 裁时，也可以选择直接向人民法院起诉。人民法院代表国家在查明事实的基础上，就双方当事人之间的纠纷，依照民事诉讼法 和最高人民法院《关于审理农业承包合同纠纷若干问题的规定(试行)》，作出具有强制执行力的裁决。诉讼的最大好处在于 ，它作出裁决极具权威性，并有国家强制力作后盾，对当事人最终权利的实现有较充分的保障。美中不足的是，诉讼成本高， 周期长，程序复杂，农村当事人一般难以掌握诉讼技巧。还有，通过诉讼途径解决农村土地承包经营纠纷，容易伤害当事人之 间的感情，不利于维护村民的团结和农村社会的稳定。

　　农村土地承包经营的当事人在遇到纠纷时，究竟是通过协商，还是通过调解、仲裁、诉讼去解决，应当认真考虑自身 的实际情况(如对方当事人的态度、双方之间的合作关系、自身的财力和人力等)，以及对其适用的法律规定，权衡出对自己 最为有利的纠纷解决对策。

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