本报特约撰稿景跃进发自北京

　　毋庸置疑，2002年中国政治生活中最重大的事件是中共十六大的召开。十六大对于中国政治的重要性集中在以下两个方面：一是“三个代表”学说写进党章，成为党必须长期坚持的指导思想。意识形态的适时更新为既有的改革举措提供了合法化依据，同时也为思想的进一步解放和实践创新开拓了空间；二是第三代领导集体交班，顺利实现了新老更替。这是建国以来第一次领导集体的制度化过渡，为以后党内最高权力的和平而有序的移交创立了一个良好的先例。

　　改革动力机制和路径正发生变化

　　中国政治体制改革虽然在速度上迟缓于经济体制改革，但在改革方式上具有相当的一致性。一般而言，改革总是

　　从最容易之处下手，或者是体制边缘，或者是触动利益较小的环节。如果说改革初期由于放权的缘故，地方政府的制度创新行为占据重要地位，那么随着改革的全局化和日益深入，地方政府面临的制度创新成本和风险就越来越大。此时，改革的深化对高层的制度供给需求就会增加。中央政府也将因此而面临越来越大的制度创新压力，综合性、整体性、体制性的问题必须由中央政府出来承担制度创新的角色。

　　在某种意义上，党的十六大正是政治体制改革的这样一个转折点。尽管理论指导实践的功效需要一个时间量来检

　　测，尽管深圳的实践还有待观察，但我们确实可以将深圳正在进行的行政改革(且不论成败)作为一个事例来说明高层

　　的主动性。据报道，深圳的行政三分制改革在十六大之前就已经酝酿了，不过有两点值得注意：(1)深圳改革不是当地政府的自发行为。深圳是中央编制办公室选定的试点地区，即将推出的试点改革方案，将拉开新一轮行政改革和政府管理创新的序幕。(2)深圳改革方案设计的指导思想来自十六大报告：“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革。”

　　可以确信的是，“三个代表”和十六大报告在政治体制改革方面将有助于形成和强化“地方推动中央，中央指导地方”的良性循环机制。

　　宪法框架下进行民主试验

　　1998年底在四川省遂宁市步云乡发生的乡长直选事件引发了一场争论。争论的一方认为，根据宪法和地方各级人民政府组织法，直选乡长是一种违宪行为。赞成的一方则认为，尽管步云乡长直选不符合现行法律的文本规定，但反映了宪法的根本精神———人民当家作主，也符合政治体制改革的时代潮流——

　　扩大和深化基层民主。通过这一争论，人们达成了共识，即应该在法治的框架中来推进民主政治建设。在2001年底和2002年初的换届选举中，步云乡对原先的直选程序进行了修正，先由选民直接投票选出乡长候选人，再由上级党委提名、人大主席团提交乡人民代表大会依法进行选举。

　　正是有了这一共识，2002年9月湖北省杨集镇进行的“海推直选”就非常关注程序的合法性问题。“海推直选”由三个阶段组成。首先，在全镇选民大会上，由选民投票推荐书记和镇长，取前三名作为初步候选人。其次，分别召开镇党员大会和村(居)民代表大会，对初步候选人进行投票，前两名分别成为镇党委书记和镇长正式候选人。最后，召开党员代表大会和镇人民代表大会，对各自两名正式候选人进行投票，选举产生镇党委书记和镇长。在这一程序设计中，民意的广泛性与现行制度被巧妙地结合起来，达成一种双赢的格局：既充分反映了群众的意愿，又不违反法律规定。

　　对基本游戏规则的认可以及相应的规则意识的培养，将有利于稳定而有序地推进中国的政治体制改革，同时也有利于法治国家的建设。

　　分权制衡已被认可

　　十六大报告在“政治建设和政治体制改革”部分专门提出要“加强对权力的

　　制约与监督”。在政府机构设置方面，提出要按照“决策、执行和监督相协调”的原则来推进改革。在某种意义上，决策、执行和监督的区分，既反映了对当代西方国家“市场化政府”或“重塑政府”改革经验的借鉴，也折射出对行政机构内部进行“以权力制约权力”的尝试。

　　今年9月初由中共中央党校主办的《学习时报》刊登了一篇署名文章，作者

　　提出了三个突破。第一，着眼于对政治文明成果本质属性的理论思考，突破姓“资”姓“社”的主观偏见。第二，着眼于对

　　人类政治文明成果中国化问题的理论思考，突破所谓“符不符合中国国情”的传统思维定式；第三，着眼于对政治文明成果中困惑问题的理论思考，突破对“权力”原则上的思想禁区。在权力制约的问题上，作者认为应突破“集权制约”论，主张“分权制约”。这是改革开放以来在权威媒体上发表的思想最为解放的一篇文章。深圳行政三分制实践尚未见分晓，但分权制衡的思想显然已经被认可了。

　　民众开始纳入行政过程

　　从理论上说，行政民主是政治民主的一个组成部分，它与“选举民主”一起构成了政治民主的两个有机环节。不过在特定的条件下，行政民主可以成为一种相对独立的民主形式，其根本特征是“执政为民”和行政过程中的民众参与。

　　就中国政治体制改革而言，行政民主的重要性在于它是提供政治合法性的

　　一个重要渠道。目前，理论界对政治合法性的论证主要集中在选举层面上，这也是人们如此关注基层选举的原因之一。

　　浙江的温岭模式为我们提供了另一种思路。所谓温岭模式是一种在基层自发发展出来的“听政会”制度。到目前为止，它经历了三个发展阶段：起初的形式是民主恳谈会，它是基层领导与百姓交心的一个渠道。第二阶段是从民主恳谈向决策咨询演变，恳谈的内容主要是涉及到百姓利益的“政策议题”，并开始探索相应的决策方式。第三阶段，民主恳谈会转型为基层政府决策的“听政会”。今年11月初在温岭市温乔峤镇召开了一次“工业园区选址”民主听政会，温岭市和

　　温峤镇的人大代表、政协委员、各村书记、村主任、镇政府相关部门负责人以及部分村民参加了会议。在镇领导介绍了

　　方案设计和有关情况后，与会代表纷纷就园区的选址问题发表意见、提出建议。

　　在此基础上，镇党委和政府召开联席会议，形成初步意见，并由镇政府将初步方案提交镇人大审议，并获得通过。

　　温岭模式的特点是将基层政府的既有权威和合法性作为前提肯定下来，把注意力转向政府过程，探索怎样在行政过程中吸纳民众参与，提高政府决策的合法性和政策执行的有效性。它的出现一方面说明中国基层民主政治的多元发展格局，同时也为我们提供了一个有关基层民主发展的新思考点和操作方面的切入途径。

　　中国政治体制改革制度已经形成了某种程度的路径依赖和相互作用趋势。从改革途径的角度看，局部性试验发展成为全局性改革；边缘性改革逐渐向核心部位渗透；基层的制度创新激发了高层的回应，而高层的改革反过来又带动基层改革的深化。从改革领域的角度看，经济体制的改革要求相应配套的政治和行政体制改革；在政治领域内部，行政管理体制改革正发生从技术维度向政治维度的转变，行政改革越来越具有政治意义。在这一脉络下来看待中共十六大和“三个代表”理论，中国政治体制改革将继续按照自身的逻辑不断推进。

　　与十六大成就相辉映的是本年度中国政治改革在众多方面取得的进展：·干部人事制度改革进一步深化。在多年实践和探索的基础上，2002年7月中央颁布了《党政领导干部选拔任用工作条例》。领导干部的公选与竞争上岗正在从偶然、个别、随机的现象，发展为成片的实践，并开始了制度化的进程。

　　·行政审批制度改革有了较大的突破。2002年11月中央政府决定取消789项行政审批项目，并下发《国务院关于取消第一批行政审批项目的决定》。各地方政府也纷纷采取相应的措施。12月份安徽省出台了《安徽省行政审批监督管理规定》，这是全国第一部监督行政审批的省级政府规章。

　　·政务公开趋于制度化。2002年10月广州市政府制定了《广州市政府信息公开规定》，这是我国到目前为止由地方政府制定的第一部规范政府信息公开行为的政府规章。深圳市政府也规定区以上政府和部门必须向社会公开14项主要政务内容。

　　·首次市长支持率调查。2002年5月零点调查公司在北京、上海、广州、武汉、成都、厦门、沈阳、郑州等10个城市作了一项市长支持率调查，这在中国政治生活中是第一次。

　　·地方行政管理体制正在酝酿重大突破。深圳市政府受命特别试验，准备推行“行政三分”制改革，其要害是将行政管理职能分解为决策、执行、监督三部分，根据这三大职能来重塑政府，彻底打破原先的政府机构设置模式。在政府职能及机构相对分离的基础上，形成三者相辅相成、相互制约、相互协调的关系。

　　·费税改革引发基层政府机构的震荡性改革。2002年8月作为费改税试点的湖北省监利县进行了一场惊心动魄的机构改革大手术。该县红城乡财政所原先的105人分流了71人，占总人数的68%。改革力度之大前所未有。

　　·基层民主实践进一步拓展。2002年9月初湖北省京山县杨集镇以“海推直选”的方式产生镇党委书记。上级党委不指定候选人，由老百姓直接提名，严格按得票多少确定，并将等额选举改为差额选举。

　　·解决两委关系问题有了突破性思路。2002年7月中办和国办联合发布《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》，指出“提倡拟推荐的村党支部书记人选，先参加村委会的选举，获得群众承认以后，再推荐为党支部书记人选；如果选不上村委会主任，就不再推荐为党支部书记人选。”