是立法差异还是立法混乱？去吉林生孩子到安阳放鞭炮

　　本刊记者孙欣

　　【提要】吉林允许单身女性生孩子，四川表示不可以；北京还在重申春节在市区放鞭炮者一定挨罚，河南安阳已经宣布禁放令解除。不同的地方法规会不会导致国家法制的混乱？

　　尽管养了两条狗和一只八哥，她还是经常会失去回家的勇气，因为--家里没有人气。

　　37岁的王女士是北京某电视台编导，一年前，有了第三者的丈夫与她离了婚。有朋友热心地给她介绍男士，她坚决地拒绝了。她说，曾经与自己相濡以沫十几年的丈夫那么容易就变心了，她不相信还有什么人可以依靠，惟一的遗憾是当时为了事业放弃了生孩子。现在，她说自己最渴望的是有个自己的孩子，在家里等着她抱。

　　按照计划生育部门的相关规定，王女士的情况是不可以生自己孩子的，因为她没有结婚证，没有结婚证意味着无法得到准生证，没有准生证就不具备生孩子的资格。所以，当2002年11月开始实施的《吉林省人口与计划生育条例》第30条第2款"达到法定婚龄决定终身不再结婚并无子女的妇女，可以采取合法的医学辅助生育技术手段生育一个子女"的规定出台时，王女士颇感兴奋，感到自己的愿望有了实现的希望，她对《法律与生活》半月刊记者说，为了有个孩子，不排除去吉林落户的可能。

　　这一规定对王女士可能意味着一个全新的开始，而它在社会学界、司法界、新闻界更是引起强烈反响，褒贬不一。与此同时，广东、四川有关部门表态，根据本地经济发展和实际情况，不可能效仿吉林开放"未婚生育"，因为"各省有各省的具体情况"。

　　全国人大对"单身女性生孩子"未做任何表态

　　中国人民大学教授孙国华说，各省确实有自己的权利不去效仿吉林，因为《立法法》赋予了地方立法权，只要不违背宪法，不违背国家的法律，不违背上级机关的行政法规，在这个限度之内，《立法法》明确规定允许地方立法。

　　这一说法，得到全国人大常委会相关负责人的证实。该负责人对《法律与生活》半月刊记者透露，吉林省此规定出台前，曾在全国人大常委会召开的一次例会上提到过这个想法，全国人大当场表示反对，但结果还是出台了。不过，因为此立法在程序与内容上并无违法之处，所以全国人大对此的态度只能是"不做任何表态"。

　　早在吉林"单身女性生育"的规定掀起风波之前，1999年9月10日，沈阳市以政府令颁布实施的《行人与机动车道路交通事故处理办法》也曾引起全国"撞了白撞"的大讨论，而2000年4月1日，上海市已经正式施行有关18种行人违章行为负全责的规定；2000年5月20日，济南市紧随其后，也出台了两个针对非机动车驾驶人和行人的交通管理法规，规定4种违章行为由行人自负其责。2000年到2002年，渐江宁波、天津、广东中山、辽宁抚顺、武汉、哈尔滨、郑州、鞍山、乌鲁木齐、兰州、重庆、深圳等城市相继出台类似法规。但"撞了白撞"在西安遭遇强力反对，包含"行人违章负全责"内容的《西安市道路交通安全责任规定》被西安市人大拒绝，并且有关部门以"不适合目前的环境"为由将其驳回。此外，北京、济南等城市也以不同的形式低调回避了法规的修改。

　　中新网2002年11月14日报道，禁止燃放烟花爆竹七年的河南省安阳市市区，2003年春节将全面解禁。据说这是根据群众的意愿，安阳市第十届人大常委会第二十九次会议上审议通过的议案。而全国大多数城市，还没有任何关于"解禁"的消息透露出来。

　　中国人民大学朱力宇教授说，这些地方的立法虽然在同一问题上的规定有所不一致，但并无不妥，因为它们切合地方实际，能给地方带来利益。

　　孙教授说，地方立法在《立法法》公布之前就已经存在。他甚至援引毛泽东说过的话："地方可以制定自己的法律。"他从立法的角度分析其中的原因：是因为宪法、各部门法律太原则、太抽象，不能完全适合各地方，地方在实践中找不到可以依靠的法律，就必须有自己制定的法律，否则，就可能是当地领导人说了算，有人治的意味。

　　在2000年实施的《立法法》中，地方有立法权被正式确定下来。《立法法》确定了国家立法权仍然是由全国人大及其常委会来行使，并在第八条中列举了十个事项，规定除此之外的事项地方可以立法。同其他单一制国家一样，我国采取中央优越的原则，就是中央没有立法的，地方可以立，中央有立法了，地方的如与中央的相抵触，则予以撤消。朱教授对此规定的评价是，这是《立法法》的一个突破，是从法律上解决了中国过去法律、法规、规章相矛盾相抵触的问题。

　　但他又说，这样的规定从总体上看对立法事项规定得还是比较原则，从而使地方立法时可以对同一事项产生不同的理解，这也是对同一事项地方立法却不尽相同的原因之一。

　　法律规定并非越细越好

　　2000年夏天，浙江把医疗纠纷纳入《消费者权益保护法》规范的范围，规定医院与患者是一种消费关系。恰在这个时候，上海一患者家属屡屡与本刊编辑部联系，要求媒体对亲人的遭遇曝光，"也许会利于促进这个医疗官司的进展"，他与其他医疗纠纷的当事人一样，恳请媒体呼吁有关部门尽快对"医疗事故立法"。

　　孙教授毫不讳言，目前各省市之间确实有相互矛盾的地方法规，但出现这种现象是正常的。地方立法总的来说是好的，因为有实践，才有认识，反映了实际的需要。各地方不同的立法说明他们在法制建设上有新思路和新做法，能促进法律的正向发展。

　　根据多年的研究，他认为，各地根据自己实际情况制定的地方法规，体现了法律自由的思想。他说，法律的目的不是束缚人的手脚，而是解放人的手脚。法律约束的是侵犯别人自由的行为，从而保障更多人的自由。地方法规如果真正结合当地实际，保护当地权利人的正当利益，就能调动人们的积极性，促进生产力的发展。

　　同时，他提出，不是世界上任何事情法律都能管，生活中有合法的，有违法的，还有一部分说不清，法律中没有提及。他认为"单身女性是否能生孩子"，就是法律没有提到的事情，在实际中还是模糊点好，只是在行政手段上各地根据自己的情况加以控制就可以了。沈阳的交通管理办法也完全可以不确立"撞了白撞"的相关规定，而让执法人员根据具体情况处理，会更好一些。可以通过公安机关总结经验，提出处理问题的一般原则，根据具体情况来处理。不要什么事情都上升为法律，否则将与法律发展的趋势相违背。法律都是原则的，不可能规定得那么细。关键是现在这样做好不好，是否太急了？

　　朱教授在谈到这个问题时提出，立法要考虑立法成本。《立法法》第五条规定，立法必须从国家整体利益出发，考量这个《条例》对国家是有利还是无利，完全从当地利益出发是不行的。他对此规定的具体理解是，立法应该有个限制，那就是需要面对的问题是否属生活中大量的、突出的、急需解决的，如果不是，而是少数几个人有这样的要求，那就不需要用法律来规范，否则就是浪费了立法的资源。

　　他与孙教授一样，肯定了地方立法在法制建设中的作用。他说，随着各地方不同法规的相继出台，可以看出这是地方立法机关的创新精神，是尝试性的突破，完全改变了过去地方性法规"小法抄大法"的弊病。

　　但他强调，地方立法一定要慎重，如果制定的不好，会有负面的影响。地方立法大的方向是正确的，但具体如何做，还要考虑。

　　日前，厦门市整顿和规范建筑市场专项办公室对不符合《国务院关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》要求的规范性文件进行进一步的清理，到目前为止，厦门市建委共清理了上个世纪80年代以来的132份规范性文件，其中保留48份，修订30份，废止54份。这组数据一方面可以说明该地贯彻国务院决定的力度，一方面也可以看出曾经有多少地方法规在为"地方保护"保驾护航。其实，这种保驾护航的作用早已在全国很多地方成为公开的秘密。显然，地方立法的自主权被有些部门巧妙利用，成为当地政府进行地方保护的工具。

　　有不良企图的人也巧妙利用了地方法规的差异，为自己谋取私利。在现有招生政策的实施中，青海省的高考录取分数线比全国其他省、自治区、直辖市都低。在这样的低录取分数线和高录取率诱使下，一些外地考生想方设法到青海省参加高考，挤占高考名额。青海省本地有的高级中学和职业学校为追求升学率，为"搭桥户"开绿灯，不但容许在本校参加高考报名，还为"搭桥户"办理虚假档案、出具虚假证明等。对此，2002年11月青海省高校招生委员会决定，在继续加大对"搭桥户"考生查处力度的同时，对省外高中借读生实行注册登记制度，以防止"搭桥户"钻政策空子，保护青海本地考生的高考权益。

　　是差异，还是混乱

　　地方法规的差异所产生的问题不止于此，更重要的还在于：即使没有这些故意行为，针对同一事项，各地不同的规定会不会造成国内法规的混乱？

　　研究立法、法理多年的孙教授和朱教授都承认了各地法规的差异，并指出甚至还有相当数量的地方法规是矛盾的。朱教授说，之所以产生这种情况，是有关部门对地方立法备而不审。按照中国宪法的规定，各省、自治区、直辖市的地方性法规要到全国人大常委会备案，但孙教授说，目前缺乏审查的相应机构，以致备案流于形式。

　　全国人大常委会一位不愿透露姓名的人士向《法律与生活》半月刊的记者证实，由地方人大常委会批准施行的地方法规，制定后仅在全国人大常委会秘书局备案，但没有相应机构对其进行审查。

　　孙教授说，这是法制不健全的表现，对于地方法规应一级一级审查，审查它形式上是否合法，地方是否有权制定；实体上是否违背立法精神。目前的机构设置显然相对滞后。

　　朱教授也婉转地表示，在立法的监督问题上，有三个监督，一个是事前审查该法能否通过；二是事中监督；三是事后审查，该法是否违背宪法和相关法律。中国实行的是事中和事后的审查。全国人大常委会法制委员会应该加强这方面的工作，而且应该是一项经常性的日常工作。

　　孙教授反复表达自己的观点，"必须加强全国人民代表大会的法律监督系统，来帮助地方发现问题并予以改正。全国人大常委会法制委员会应该有专门研究地方立法的机构。从全国的情况来考虑地方立法，帮助其把握尺度。"否则任地方立法各自矛盾下去，轻则可能导致地方保护主义，重则可能造成社会的混乱。

　　《立法法》第86条规定了"地方性法规、规章之间不一致时，由有关机关依照规定的权限作出裁决"，但这些"不一致"中并没有把各地间对同一事项的规定不一致包括在内。

　　"这个裁决缺乏可操作性"，朱教授说，"因为这个规定很笼统，我认为这里有不完善的地方。首先对提出裁决的主体没有规定，也就是没规定由谁提起裁决；二是裁决怎么提出来，启动的程序是什么，也没明确规定；三是裁决的期限没有具体规定。"可能是因为这些原因，朱教授称到目前为止，他还没听说有提起裁决的事情。

　　但有关专家表示，因为是单一制国家，尽管目前表现出各地法规的不尽相同，但绝不会达到美国州与州之间法规相差甚远的地步，在美国，有的州规定有死刑，有的州规定没有死刑。朱教授认为，如果有关立法部门认真执行《立法法》，我国的立法状况应该比以前好。

　　专家分析：中央对立法权有集中统一的必要

　　在对吉林省"单身女性生孩子"的规定一浪高过一浪的讨论后，国家计划生育委员会副主任赵炳礼在接受媒体专访时表示：虽然单身女性也有生育的权利，但不宜通过法律法规的形式对此加以规定。

　　朱教授认为，无论"单身女性生孩子"的规定是否真能实施，都不代表地方立法就不好，就要被废除。地方立法是好事情，符合法律的精神。地方要发展，就要鼓励其积极性，用法律的形式保证其对利益的追逐，否则就不是一个法治的国家。

　　中国幅员辽阔，各地的发展不平衡问题没有哪个国家如此突出。北京、上海已经接近国际大都市水平，可在西部等落后地区还有相当人口连温饱的问题都没有解决。吉林在讨论"单身女性生孩子"的事情，而有些偏远省份可能要解决当地人越穷越生的问题。虽然中国有春节燃放鞭炮的传统，但多数大城市还是坚持禁放，因为这涉及到环境污染、噪音、对人身的伤害问题，因为大城市人口比较稠密。户籍管理的不一致表面看来是不公平，但如北京、上海等大城市完全放开，相应的问题又会出现：人口增加、城市污染、资源的紧缺，对原来住在这里的居民就不公平了。所有地方都规定一个样，没必要也不现实。有限的、暂时的混乱没关系，只要制度完善了，落实了，这些问题很大程度上就能解决。

　　他认为，从一定角度考虑，地方立法权要保持，但从实际发展来看，中央有集中统一的必要，尤其是加入世贸组织后，立法权应尽量往中央收，达到高度统一。因为世贸组织的问题不是地方能解决的，这是统一规则，全国都应该遵守，建立市场统一的经济体制也需要排除地方保护的干扰。

　　事实上，《立法法》的有关规定表明中央已经这样做了。从《立法法》对立法事项的规定可以看出，地方立法权不是扩大，而是集中收缩的过程。既保持了地方还有立法权，但其不适当的行为在某种程度上又会被禁止。因为社会发展的整个趋势不是让地方越来越多地立法，而是在事项划分清楚的情况下，区别对待，从而保持了立法的协调、统一。

　　如果朱教授的愿望能够实现，王女士也许在北京的家里就可以拥抱自己的孩子了。

　　有关医患关系的规定：

　　上海：医患关系没有纳入条例的调整范畴

　　浙江：患者属于消费者

　　有关交通事故责任认定的规定：

　　深圳：行人违章要负全责

　　辽宁鞍山市：在10种情况下行人负全责

　　郑州：因行人自己违章造成的交通事故，后果自负

　　上海：在18种情况下行人负全责

　　有关燃放鞭炮的规定：

　　北京：城区和近郊区"鞭炮禁放"

　　天津：可以限时、限地、限品种燃放烟花爆竹

　　上海、杭州、石家庄：对燃放范围进行了划定

　　安阳：全面开禁

　　合肥：禁放有限松动

　　(摘自《法律与生活》2003年1月上半月刊)