在“2003中国书业高峰论坛“上，新闻出版总署副署长柳斌杰发表了题为“2003年中国出版业政策走向”的主题演讲，以下是演讲全文：

　　尊敬的各位来宾，女士们，先生们，很高兴参加今天的论坛。新年伊始，我们举行这样一个书业的高层论坛，加上最近新华书店协会成立，以及即将开展的2003年春季订货会，反映了书业的一片兴旺发达。昨天看到主持人发给我的一个传真，向我提出了大家所关注的问题。今天允许我在60分钟的演讲时间里，尽量能够回答大家提出的问题，同时对2003年新闻出版政策的走向做一些说明。在进入主题之前，我想说明几个问题：

　　第一，刚才主持人说我提到我们审批的项目超过了100项，我现在可以高兴地告诉大家，我们已经精简了一部分。现在新闻出版总署审批的项目，已由100多项减到了97项，在这里做一个小小的变更。这是最近经过国务院批准精减的。

　　第二，就是关于最近我在一些地方的讲话和新闻活动中的发言，涉及到新闻出版界所关注的一些问题，就是改革、发展问题。我希望国家已经规定的政策能落实到位，我们产业界也要有一个清晰的发展发向，改变我们固有的思维方式，适应我国当前形势的需要。大家反映，新闻出版行业过去非常神秘，非常敏感，开会讲的都是“不能干什么，不能做什么”，我现在提出转换一下思维：“要干什么，准备干什么，能做什么″，态度要鲜明。

　　第三，60分钟的时间能不能完全照顾到各位所关注的问题，是个很艰巨的任务，所以做不到的话请大家谅解。昨天主持人给我开了一个单子，提了两个方面的问题：第一，大家关注十六大以后新闻出版方面的政策动向，包括总署将要出台哪些法规和政策。总署明年将要关注的重点问题和我个人关注的问题是什么。第二个问题是对于出版发行界一些热点和焦点问题希望有一些看法，比如融资、合资、分销开放、民营企业的机会、股份制、连锁经营等等。我想我要做的发言里边，基本上都会照顾到这里所提到的问题。下面就进入正题。

　　国家与政策的关系

　　新闻出版总署通过制定政策，调整政策，执行政策，推动新闻出版事业的健康发展

　　第一点，我想任何一个现代国家，政府都是它的唯一合法代理，政府依据法律授权，制定政策，执行政策，指导社会各项事业健康发展，管理整个社会事务是它的基本职责。新闻出版总署作为中华人民共和国政府的重要组成部分，依据法律的授权，负责管理新闻出版各方面的行政事务。管理的范围包括六大出版：图书、报纸、期刊、音像、电子、网络出版；三大行业：发行、印刷、光盘刻录产业。这是指新闻出版总署所管辖的范围。那么，因为有了这个职责，就要运用国家的法律制定和推动行业发展的一些政策，这是本身应有的职责。所以新闻出版总署必然是通过制定政策，调整政策，执行政策，推动新闻出版事业的健康发展。所以说有政府就有政策。这是我讲的第一点，是国家与政策的关系问题。

　　制订政策的基础

　　发展是新闻出版业的主题，要用“三个代表”审视新闻出版业。

　　改革要有新突破，开放要有新局面，各项工作要有新举措，新闻出版战线也必须落实这一要求。

　　第二点是大家关心的十六大以后的政策动向。我可以高兴地告诉大家，党的十六大确定了我们国家未来发展的主题、战略目标和各项工作的具体部署，当然对新闻出版业的发展也指明了前进的方向。贯彻十六大精神，我们新闻出版业必须结合自己实际，力求深入，务求实效。我认为有以下几个方面需要特别考虑：

　　第一，发展是新闻出版业的主题。过去我们新闻出版没有发展的概念，头脑里只是尽量使它不出问题，这样的一种思考方式很被动；现在我们要用发展来作为我们的主题。这个发展就包括了新闻出版工作的发展，新闻出版事业的发展，出版传媒产业的发展。我们思想上一定要按十六大提出的要求，一切妨碍发展的思想观念都要坚决冲破，一切束缚发展的规定和办法都要坚决改变，一切影响发展的体制性的障碍都要坚决革除。所以要把思想调整到发展上来，坚决地解决这些问题。三个“一切”是支持发展、调整自己政策的出发点。

　　第二，要抓住十六大的精神，解放思想，实事求是，与时俱进。这是我们20年改革的基本经验。不解放思想发展就很难前进。我们新闻出版行业同样是这样一个问题。大家可以比一比，同经济战线相比，我们新闻出版的改革还远远滞后，现在提出的很多问题，如果放在经济领域来看待，在20年前就应该解决了。那么现在就应该解放思想，实事求是地按中国出版业发展的实际，确定我们未来发展的目标和方向，使我们新闻出版事业能够跟上时代发展的潮流，不至于使这个行业落后于其他行业。这是十六大的一个精髓。

　　第三，更重要的是要贯彻三个代表的重要思想，重新审视我们的出版业。我认为中国共产党真正地按照人类社会发展的基本规律调整了自己的执政领导地位，把着眼点放在推动社会前进的根本动力--生产力的发展上，放在了凝聚人类文明智慧、推动社会进步的先进文化的发展上，放在了真正创造历史的动力--人民群众的根本利益上。所以任何时候都要上升到历史发展这一高度来思考党的建设和党的工作。同样它对新闻出版业也有巨大的指导作用。按照三个代表重要思想审视出版业，我认为出版业不能单纯理解为宣传意识形态，这是我最近一直强调的。我认为新闻出版业的功能是多方面的，一直重视的。传统意义上讲它是思想宣传的阵地，这是我们首先要肯定的。其次它也应该是先进文化的基本载体。无论国际国内，历史现在，文化积累的基本载体就是出版。中国文化之所以五千年连绵不断，以至于成为人类遗产的宝贵财富，就是因为中国发明了纸，发明了印刷术，发明了出版。通过这一套保存了中国五千年文化。为什么世界上所有的民族文化都有中断，唯独中国没有，这里出版业功不可没。所以它是文化的基本载体。同时根据知识经济的要求，新闻出版业也是国民经济的支柱产业。刚才主持人已经提到了这一点，在现代化的国家里，文化产业已经成为国民经济的支柱产业。日本文化产品的出口，占了国家的第一位。日本文化产业已经超过了汽车制造业。大家只知道日本的汽车制造业很发达，这是其一；日本文化产业更发达，这是支持他们国民经济增长的一个新的增长点。我们必须站在这个角度上来重视出版传媒产业。

　　第四，十六大确定了全面建设小康社会这个目标。这个战略目标也规定了新闻出版业发展的产业支撑体系。我们整个的新闻出版，要与我们建设小康社会的进程相适应，允许自己有一套完整的产业支撑体系。要不然到了2020年，各项事业都很发达，而新闻出版业却非常落后，影响整体小康社会的实现，那就是对国家对民族的不负责任。因为小康社会是一个全面发展的社会，包括了新闻出版在内。出版产业在经济全局上占的比重，全民的报刊订阅的比例，全国人均拥有的图书量，知识创新的能力等等，都是新闻出版将来走向小康社会的重要指标。

　　最后一点，十六大所提出的发展要有新思路，改革要有新突破，开放要有新局面，各项工作要有新举措，新闻出版战线也必须落实这一要求。这是指导我们调整政策的重要依据。

　　十六大给予政策的指导作用

　　踏入2003年，考虑出版业政策走势，必须在过去的基础上进一步发展，调整完善。

　　第三点，政策基础，十六大给予政策的指导作用。我们已经踏入2003年，考虑出版业政策走势，必须在过去的基础上进一步发展，调整完善。改革开放以来，在党中央国务院的领导下，新闻出版行业已经有了一整套比较完善的法律政策体系，就是大家所熟知的“一法″“五条例”以及相应的配套政策。这个政策在规范这一阶段新闻出版事业，推动出版产业健康发展方面发挥了重要的作用。特别是最近两年，党中央国务院加大了对新闻出版业的政策投入。2001年9月，发布了新闻出版广播影视业改革的意见，就是大家常说的两办十七号文件。可以说，这是一个有历史意义的文件，开辟了我们新闻出版业改革的一个新时代。过去说改革，大家都非常忌讳；而有了这个文件之后，新闻出版业的改革就进入了实施的阶段。去年7月29日两办又发了关于加强和改进出版管理的意见，就是管理出版的24条，又进一步论述了新时期出版业发展改革管理、加强领导等各方面的问题。可以说在这20多年来是前所未有的力度。按照这个要求，出版总署去年也加大了政策配套的力度。首先是制定发布了贯彻十七号文件的实施细则和8个配套的文件，对出版业的改革作了详尽的规范。接着我们又配套地制定了关于出版集团、发行集团、报业集团审批的基本条件和程序，使集团的建设规范化。在推动市场方面，去年更是加大了力度。正如大家所知，我们颁布了新华书店股份制改造的意见、进行城市网点设置规划的指导意见，推出了加强连锁经营、物流配送建设的意见，使我们市场化进度大大加快。总署去年一共出台政策性的规定意见20多件，这是历史上少见的。这些政策为我们今年制定政策奠定了良好的基础。可以说我们今年的政策是在去年政策的基础上继续往前推进，按照十六大的精神，再出台一些新的规定。

　　今年出台的政策重点

　　第一个重点是依法行政／第二个重点是加快发展／第三个重点是深化改革／第四个重点是对外开放／第五个重点是加强监督

　　第四点，今年政策关注的重点，出台哪些东西。就是继续加大政策投入的力度，推动我们事业的发展，推动我们产业的发展；满足依法行政，深化改革，加快发展，加强监管的需要。围绕这几个方面制定、调整、出台新的政策。重点在以下五个方面：

　　第一个重点是依法行政。市场经济是一个法制经济，要规范政府的权利运行，保护执法者和当事者双方的利益，这是政策法规的一个重点。这牵涉到政府行政的公平透明的问题。所以在这方面我们今年要继续加大力度。

　　一是要修订已有的法规或者是行政规章。因为我们是在过去的基础上制定的一些法规，制定的一些行政规章，不能满足加入世贸之后的需要，不能满足我们出版物市场开放的需要，所以有些法规需要调整。要继续清理减少政府审批事项。高度集中的计划经济形成了一个审批的制度，这个制度保留了政府的很多审批权限。现在看来有些是需要的，有些是不必要的，所以这些年来国务院再三强调清理减少审批事项。新闻出版总署这两年加大了清理的力度。我刚才已经给大家介绍了，在我们权限之内能取消的东西，全部取消。为什么现在还有那么多的不让去掉，这是因为有法律授权，你要取消它，你得首先修改法律。这两个是配套的，所以修改法律政策的同时也要去掉一批审批的事项，同时也下放审批权限。过去出版业的审批权限基本集中在总署，地方的管理局和基层新闻出版企事业单位权限很小。我们要分别清理下放权限，该底下做的让底下去做。要努力提高工作效率。同时我们还在推行电子政务。总署电子化的行政系统开放以后，我们渴望通过网络来审批，即报即批，提高办事效率。

　　二是继续出台一些新的行政法规或者是管理规定，这些规定重点放在规范行政执法人员方面。我们初步考虑今年要出台的关于行政方面规定大概有这么一些：一个是关于报纸管理规定。报纸管了这么多年，也得有一个完整的规定，怎么样设立，怎么样撤销，怎么样处理，怎么样奖励，要出台一个报纸管理的规定；要出台一个期刊管理规定；要出台印刷制品管理规定、复制管理规定、音像出版的管理规定、电子出版的管理规定。在原有出版管理规定的基础上，继续完善六项出版的管理规定，这是我们行政执法完全依法办事的规章。我在答记者问时讲过这样一句话，就是往往凭你的一句话，凭你的一个指令，就决定一张报纸一个刊物的命运。这是没有依法行政的行为。该奖励的奖励，该惩罚的惩罚，是执法人的责任，就由执法人承担，该是当事人的责任，就由当事人承担，要有一个法律规定。在依法行政方面，通过今年的努力，总署所管辖的这些范围都要有一个法律的根据，给中外的投资者一个明确的说法：告诉人家在这一行从业做什么是可以的，做什么是不可以的。这是我们今年的一个重点。

　　第二个重点是加快发展。今年主要做的事情有这么一项，就是按照全面建设小康社会的需要，制定我们新闻出版产业的发展规划，这是历史上的第一次。我们从来没有把产业规划纳入管理的范围，在指导思想上往往因为怕出事，我们就不想发展，不提发展。要把产业的发展作为我们今年调查研究、制定规划一个重点。要调整目前的图书、报纸、期刊、音像制品十五发展规划。这个规划是在十六大之前制定的。针对十六大的新要求和新形势，一切发展规划都要调整、补充、完善。因为已经落后了，所以要进行一次调整。同时还要研究、制订出版产业发展的税收政策、价格政策。这些已经开始调研了。要理顺出版行业市场竞争的一些规划。目前价格极不规范。如大家反应强烈的高订价、低折扣的问题。要为发展创造一个良好的环境；

　　第三个重点是深化改革。在改革方面，去年已经出台实施细则，但是我们还要进一步加大力度，今年要针对政企分开、集团化建设、新闻出版企事业单位的内部改革、整体结构的调整、市场布局等等，再推出一系列推动改革的政策文件，使我们新闻出版的改革进入实质性的阶段。不是现在这样的一种改革局面：改头换面、翻牌公司，声势很大，没有实质性进展。改革的目的就是培育一种新的市场竞争主体，这种新型的主体必须是以资产为纽带，这样一种新型的市场竞争的主体，引导我们出版产业做大做强，实现集约化发展、企业化管理、市场化经营、国际化竞争，达到这样一个目的。但现在还不完善，资产授权经营没有实现法人独立机构，很多国有出版发行报业集团实质上是一个翻牌公司，完全没有进入资本市场经营的这个能力，本身首先没有财产。总之在改革方面，今年力度相当大，主要在推动以上我所说的这些方面，坚决贯彻中央有关规定，继续深化。现在企业内部改革还没有达到深入，人事制度没有改变，劳动制度没有改变，分配制度没有改变，这都严重影响了新闻出版业的发展。人才流失，想干事的人干不了，不想干事的人走不了。一个这样的单位，那就是走向灭亡的征兆。这些情况弄得我们新闻出版企事业单位领导当得非常艰苦。不是因为改革发展的重大问题，而是为了内部矛盾感到焦头烂额。这是普遍的现象。我虽然来这个行业不算很长时间，但走了上百家出版社，中央和地方的。大家非常着急，满腔热情想做一点事，可是各种人为的矛盾关系，使你放不开手脚。为什么在这种改革开放的时候我们还是这样一种状况？所以改革就要加大力度，有实质性进展。当然，这种革命也要比较稳妥地推进，要与社会承受能力相一致。

　　第四个重点是对外开放。图书、报纸、期刊市场都要对外开放，同时我们已经开放了印刷市场，开放了音像市场，开放了电子出版的市场，现在我们内地设立的合资的、独资的、外资的印刷厂、电子出版公司等等已经有上百家。除此之外，还要批准设立图书、报纸、期刊的分销企业。这些方面，明年有几大项的政策要出台。一是出台设立外资投资图书、报纸、期刊分销企业的投资办法，落实我们对外开放的承诺。现在为什么只做一些试验，还不能完全受理？就是因为这个法规还没有出来。总暑已经讨论通过，正在同外经贸部汇签，很快就会得到结果。这就标志着中国的出版业正式地对外开放。同时还要制订订户订购进口出版物的管理办法、出版物进口的登记管理办法。这是对外方面。这个规定就是规定了外资可以投资我们的分销业务，按照我们国家入世的承诺，第一年我们放开一部分城市的零售，第二年我们放开大部分城市的零售，第三年放开全部城市的零售。同时在批发环节上也对外开放，五年以后在分销市场的投资领域、投资的方向、投资的数量、投资的地域、都不加限制，完全地放开。这是市场的对外开放。大家关心的问题是个体书商的问题。既然我们对外开放，那么对外开放所能进行的一切，作为国内公民的个人、集体当然也都可以投资，应该一视同仁。我们要取消所谓“二渠道″这样的称呼，让所有的人能够公平地在这个发行市场上竞争。还有一项改革，就是颁布修改之后的《出版物市场管理规定》，规定市场主体、投资以及市场经营活动的行为，完全对内开放。所以对内对外都是开放的。大家再看我们今年的市场走向，将要更加开放。这一点是坚定的。历史发展的实践证明，一种产品是否优劣，是否对社会有益，与它的资本没有关系，不能说资本家投资的就都是毒品，官方投资的就是精品，不是这样的。与资本没有关系。出版产品的好坏在于政策管理，在于政策的指导，产业的方向，在这一点上我们过去是僵化的。资本不良会带来不良的产品，但一种产品的好坏与是谁投资却没有关系。尤其现代企业管理制度，投资的、管理的、生产的，并不是同一个人。问题的关键在于生产者的管理。这个观念我们也要转变。所以我们要整合分销市场，允许各种资本进入，逐渐地扩大开放市场，这一点我在这里再次作以重点说明。所以海外的朋友、国际的朋友会看到中国出版业正在改革，一个开放的市场将很快形成。

　　现在我们大家反映市场不规范，盗版、侵权的事件比较多，邪门歪道的出版物冲击着我们的出版市场。这些问题怎么解决？就是要加强市场的监督。今年在政策方面也要继续出台一些重要的政策。这方面将有两个重大的改变：一个是对出版企事业单位逐步实行经营许可证制度。为了便于它的发展，便于它跨地域经营，过去我们实行的是一种省级地域管辖的制度，没有经营许可证，所以它在外边要设置一个分支机构、经营单位，就得报批。这次我们要出台经营许可证制度，有一张合法的经营许可证，你只凭副本就可以到各地合法经营。这是市场经济的一个重要改变；第二个改变是加强从业人员的管理，不再实行单位所有制而实行资格证书制度。目前为了保护从业人员的基本利益，我们这个资格证书是限于在行业内考试发放，限于出版部门的编辑记者。将来我们将更加开放。在进一步完善之后，我们向社会开放，让社会所有人参予新闻出版的资格考试。凡是持证的人都有资格从事这个行业，这也是一个重大的改变。同时还要完善版权保护制度，维护知识产权。版权管理方面也要出台这样一些政策。我们长期进行的扫黄打非，往往只作为一个突击的任务完成。今年我们要调查研究、制定长效治理的政策和办法，在加强监管方面出台一系列政策。今年将要出台的政策性文件将会有20多种。

　　上面讲了这五个方面：一是依法行政，二是加快发展，三是深化改革，四是对外开放，五是加强监管。我们会围绕这些方面和其他方面再出台一些政策，比如今年下半年中央将召开文化体制改革会议，确定整体推进文化改革的方案。围绕这个问题还会出台一些新的政策，政策也是与时俱进的。这是我回答大家政策出台的有关问题。

　　今年新闻出版的政策走向

　　一是更加务实／二是更加积极／三是更加开放／四是更加透明／五是更加体现时代性、规律性和创造性

　　第五个大问题是总的政策走向问题。说了这几点，国家与政策的关系、制定政策的基础、十六大给予政策的指导作用和我们今年要出台的政策重点之后，我才能说明我们政策的具体走向。我认为今年出版的政策走向是这样几个方面：一是更加务实。过去我们往往也出一些政策，这些政策是从某个需要出发，而不是从行业和产业的实际需要出发；我们今年制定政策主要是依据行业的实际和产业的发展需要来出台，所以它更加务实，注重解决我们事业发展中的各种矛盾，注重我们产业发展中的一些障碍，为我们产业的发展创造一个宽松的环境。以往制定的政策有些不能解决问题，大家就不关心，今年我们在这一方面将更加务实。

　　二是更加积极。总的明确一点，由过去只想管住、不出事这样一个出发点转变成为一个支持改革发展这样的出发点，积极推动事业繁荣、产业发展，使行业更加兴旺。比如我前面讲到的，我们要调整的各种规范、制定的产业政策，都是过去没有的。

　　三是更加开放。对内对外的开放。对内，我们要同业市场开放，鼓励出版传媒产业互相投资、多媒体经营，改变中国目前新闻出版事业经营单一的局面：出书的出书，出报的出报，管得很死，大家不能同业经营，这不符合书业发展规律。所以我们首先鼓励同业市场开放；进一步开放我们的出版物的市场流通环节。编辑的环节要管住，书、报刊，作为宣传阵地的环节，也要向业内的单位开放。经营的部分要向国内外企事业单位开放。比方说发行业，再比如说印刷业，这些要向国内外各种投资主体开放。所以在政策上应该是“真”的开放，认真落实我们现有的一些政策规定，同时根据加入世贸以后的需要，调整我们的开放政策，扩大开放的领域和办法。这是今年政策变化的一个显著特点，用以打破长期封闭的状况，解决出版物市场上目前地区封锁、贸易壁垒、垄断经营这样一些跟市场经济完全背道而驰的行为。现在地区封锁、贸易壁垒、垄断经营仍然没有改变，所以要逐步改变这些习惯做法。

　　四是更加透明。过去新闻出版行政公开的程度、透明的程度不够，往往是一些计划经济下的手工操作的审批方式。什么条件可以审批，什么条件不可以审批，什么人可以干，什么人不能干，没有一个规范。现在我们的政策法规完全是公开的、透明的，行政人员要依照这个政策办事，从业人员也要依据这个政策规范自己的行为。所以政策的透明度更加大，促使政府公平行政，以解决新闻出版管理中的许多弊端。

　　五是更加体现时代性、规律性和创造性。按照我们现在的调整，也按照十六大提出的要求，我们的政策将更加具有改革开放和时代的特征，更加具有21世纪新闻出版业发展的特征，更加体现规律性。我们要强调按照新闻出版产业本身的规律办事。我们过去往往对新闻出版认识很浮浅，没有深入研究它的内在规律和它的发展。新闻出版事业，除了他传递的信息、搭载的内容具有意识形态的作用以外，它的所有的环节都是一个产品生产的过程，符合一切物质生产过程，是一个出产品的单位。不管你是图书，不管你是报纸，不管你是期刊、音像产品，它本身都是产品。说明这一点，我们就会总结出它的规律性，当然也要体现创造性。中国的事情有中国特色。比如说我们在企业领导结构上强调了一个党委领导，我们必须探索党委领导和企业法人治理结构的结合，这就体现了我们的特色。所以也有创造性。再比如，面对世界经济全球化、文化多样化的现实，在开放我们的新闻出版产业的同时，我们还要维护意识形态的安全。所以要考虑出版和经营相对的分开。出版的环节要管得住，经营的环节要放得开，这也是一个探索。国际惯例中这是没有的，所以要我们去创造，探索建立具有中国特色的新闻出版业一整套的体系，从工作到事业到产业。这样，2003年的政策走向，我认为从以上五个方面应该能体现总的走势。以上就是我今天对主持人、听众所提出的这几个问题的简单回答。

　　我相信，通过我们的改革、发展，经过我们新闻行业全体同仁的努力，我们中国的新闻出版工作一定会大大地上一个台阶，中国的新闻出版事业一定会更加繁荣，中国的出版传媒产业一定能在国民经济中发挥更加重要的作用。

　　我们中国完全有能力从一个出版大国走向世界出版强国。

　　希望大家努力。谢谢！

　　本文根据演讲录音整理，经演讲人审核

　　原载《中国图书商报》2003.1.10，《中国图书商报》独家授权新浪网全文发布，转载请注明出处。

　　2003年是中国出版产业利好之年