深圳“行政三分制”初探之专家对话行政三分制是行政系统内部三种职能的相对分离，从根本上来说，它不是一个“ 权力”的问题，社会上的很多说法有望文生义之嫌，是不正确的。———深圳大学政治学—公共管理教授马敬仁

　　“行政三分制”的具体内涵是什么？与西方国家的“三权分立”是一回事吗？近日，深圳市行政体制改革试点方案起 草人之一、深圳大学政治学—公共管理教授马敬仁接受本报

记者采访，详细阐释了“行政三分制”的含义，澄清了外界一些不 正确的理解。记者(以下简称记)：“行政三分制”是你最早总结出来的。能否这样理解：“行政三分制”就是“行政体系内 的三权分立”？马敬仁(以下简称马)：不能这样理解。“行政三分制”是“行政系统内部三种职能的相对分离”，目的是在 三者之间形成相互制约、相互协调的运行机制。从根本上来说，它不是一个“权力”的问题，因为我们国家没有独立意义上的 行政权，政府的行政权限是“人大”派生出来的。所以社会上的很多说法有望文生义之嫌，是不正确的。不过，“行政三分制 ”首要的是“分权”，所分的是“事权”，不是“法权”，是实施法定权力过程中事务管理的权限，包括决策的权限、执行的 权限、监督的权限，都是“治权”或“职权”的相对分离、制约和协调。

　　行政三分制内涵——分“事权”不分“法权”记：请具体描述。马：整个政府按照大行业、大系统分成决策、执行和 监督三个“职能块”。对应每个决策部门设几个执行部门，比如经济决策部门可以设一个决策机构，也可以设两个，如发展计 划局、经贸局；然后把该领域的事务按照部门化原则和管理幅度设几个执行部门，如内贸局、外贸局等。重大决策如相关法规 、政策、办法主要由决策部门来制定。它和执行部门之间要有绩效合同，执行部门按照法规、政策、办法来运作，履行其绩效 合同，实现其责任、目标、任务等等，从而形成纵向的制约关系。监督部门主要进行法纪监督、政策评价、会计检查和绩效监 督。这是从制度上遏制“中层腐败”的重大举措。

　　决策部门设置——六至八个较合适记：总共有几个决策部门？你认为几个比较合适？马：3、6、8、12、16个 等都讨论过，最少是3个，最多是16个，但是最后出台是多少，我还不知道。从比较科学的角度考虑，6到8个是比较合适 的，考虑现行体制和新体制之间有一个衔接和过渡的问题，甚至可以多加几个，以后慢慢再做调整。权力和利益的调整过程暂 时不能一步到位的，可以分步到位，但一定要有科学的规范和标准。记：《南方周末》的报道提到此次改革将建立若干公共行 政管理系统平台，作为所有政府部门共享的内务管理和服务系统。请问这样的平台有几个？它们与决策部门、监督部门的关系 怎样？马：这是比较理想的设计，按照理论和深圳的现实情况来看，公共行政平台主要是由掌控行政资源的部门组织的，是政 府各部门共享的系统平台。例如，综合法制部门(负责所有的政府立法，其他政府部门只有行政性立法建议权)、公共财政部 门(应在现在的财政局基础上充实宏观经济决策、政府内务监督控制、改革后的事业单位及公共组织调控方面的权限)、公共 人力资源部门、综合信息部门等。记：能否理解这项改革也是一个破与立的过程，在这个“破”和“立”的过程中可能遇到的 阻力有哪些？最大的阻力是什么？马：我个人的理解，公务员是这项改革的最大动力，也是改革的最大阻力。但是我们应该意 识到，这项新的体制对深圳、对中国的未来将产生不可估量的积极作用。“破”主要是打破旧观念，革新旧体制，因为这些旧 的观念和体制已经不能适应我国加入WTO以后政府管理发展的需要。“立”就是要确立“法治为本”、“绩效为本”、“服 务为本”、“廉洁为本”等新观念，建立“决策、执行和监督”相对分离、相互制约、相互协调的新的管理体制。

　　未来的市政府——服务型“小政府”记：深圳市政府最近作出的调整市、区两级政府管理权限的决定是否是方案具体 实施的一个信号？马：这次两级政府部分事权调整只是一个开端，深化公共行政管理体制改革首先要从“分权”开始(即把公 共服务尽可能地交给基层政府、社区组织和其他社会组织)，建立“多管理”(宏观管理)“少服务”的一级政府，这是实现 “小政府大社会”的重要步骤。记：按照新的政府架构，是否意味着撤销现有的“区”，或者说，“区”的概念是否会发生变 化？马：管理、审批的权限会大量下放，而决策权却会越来越向上集中，二者是一个过程的两个方面，相辅相成。区政府的将 来是以公共管理(如执行、协调、评价、监督、督导、督办等)和公共服务为主，但这里的公共服务也主要是关系到全区居民 的重要公共服务项目，如义务教育、社会保障、公共安全等，许多具体的服务项目可以依次下放给街道、社区、公共事业单位 、公营和民营企业等，如环卫、污水处理等。政府的业务是什么呢？政府要做的就是对从事公共服务的机构进行资质审查、服 务评价、反映和代表民意要求等，这样，使区政府真正成为一级服务型政府。新的管理体制无疑要对区政府改革提出新要求， 但主要是权限和业务方面的局部调整，总体的权力格局在近期内不会有大的变化。记：未来深圳市政府的总体定位是什么？这 项改革目标是大政府还是小政府？马：按照新体制，是个“小政府”模式，是以宏观管理为主的服务型政府。行政三分制改革 将最终解决公共管理的主体多元化问题，过去在公共领域，政府是单一主体，政府想怎么做就怎么做。按照新体制，公共管理 和公共服务主体多元化后，低成本、高效率的服务型政府才有可能，而且只有在新体制下，广泛的公民行政参与、行政管理的 民主化与科学化才可能成为现实。统筹：本报记者王跃春采写：本报记者苟骅魏海波高爽傅小永杨茜李斌杜雅文傅剑锋摄影： 本报记者亚牛徐文阁