记者近日在山东、陕西、浙江、广东等地采访时发现，地方和部门保护主义愈演愈烈，由此造成的"法治割据"现象严重。

　　法院成了地方保护的一道槛

　　采访中，大多数法院向记者反映，凡是跨区域的案件委托外地法院执行的，一般都很

难执结。有的地方政府为保护本地企业，甚至规定本地法院不能受理本地欠外地债款的案件，也不能协助外地法院执行本地财产。

　　2000年4月，广州海事法院受理珠海机场拖欠天津航道局3200万元工程款一案，判决珠海机场还款。就在海事法院将要查封机场账户之前，珠海市中院即对机场账户进行了保护性查封，查封后既未实行资金划转，也未进行监管。而且广东省高院也要求海事法院就执行一事履行请示汇报手续。海事法院执行庭副庭长陈国威对记者说："现在的执行方案要经过省高院执行庭批准才行，上面不批，我们只好拖着。"

　　大凡涉及到基层政府和与其有关企业的案件，基层法院对审结案件的执行几乎成了一道跨不过去的"门槛"。

　　2000年9月，浙江省绍兴市中级法院对辖区内43件久拖不决的执行案件进行了分析，发现这些案件基本上涉及村民委员会、乡镇政府、其他行政机关或与其有关的企业，其中涉及乡镇政府和其他行政机关的有21件，村民委员会作为被执行人的有9件。绍兴市中级法院政治部主任冯吉祥说："这些案子执行期至少都在半年以上，被执行人与当地基层法院或法庭关系密切，由于受地方和部门保护的影响，案件执行阻力重重。"

　　全国政协法制委员会曾对黑龙江省的法院工作进行调研，结果发现这个省的67家企业在诉讼、执行中处于不利地位,反而受到政府的特殊保护，政府明确告诉法院不能判其败诉，判决了也不要执行等。有些地方还出现了"法企共建单位"，企业借此达到寻求司法保护的目的。

　　当前，地方对法院依法审判的干预主要有以下几个特点：一是越往基层，受到的干预越大；二是涉及企业的案件，经济管理部门的干预较大；三是以监督司法的名义干预司法的现象增多。

　　法院判案先请示领导

　　当前，各地法院的审判活动带有浓厚的行政色彩，一些案件经合议庭开庭后，就进入了从庭长、院长到审委会甚至到当地政法委领导的审批或请示程序，出现"审者不判，判者不审"的情形，关系案、人情案、金钱案屡有发生，严重损害了审判的独立性乃至公正性。

　　发生在山东东阿县的一起人身损害赔偿纠纷案发人深省。2001年6月，东阿县法院发出的第一份判决书宣判原告胜诉，但不到两个月，法院在没有撤销第一份判决的情况下，又发出第二份颠倒了宣判结果的判决书，致使双方当事人无所适从。原告委托代理人杨天忠这样对记者说："这个案子有上面领导插手，庭长也没办法，说是审委会的意见。"

　　中国政法大学诉讼法学研究中心主任樊崇义说："审判的'行政化'导致不少案件不能依法判决，谁的官大听谁的，打官司成了'打关系'，损害了法院在人民群众心目中的形象。"

　　陕西省富平县法院法官王亚光就因秉公办案、"不听领导的话"被免职。1993年，王受理了一起居民状告县城建局侵权案，并依法判这位居民胜诉。但因城建局当时正在为法院免费铺水泥地面，于是这个很简单的案子被提到审委会讨论。随后，法院以王不遵从审委会的决定而给予了其行政处分。王亚光从此走上了漫漫上访路。

　　王亚光对记者说："当法官若'惟领导的话是从'，那还要法律、合议庭干什么。"　　　　

　　法律文件互相"打架"

　　在采访中，许多专家指出，当前出现了地方、部门、行业、区域利益法制化的倾向，导致全国法制不统一，法律法规之间互相"打架"的情形屡屡出现。

　　全国政协法制委员会副主任王厚德说，由于不少法规是由所在的部门起草的，立法时过多地考虑了部门利益，而较少地顾及其他方面的利益，给执法带来很大隐患。另外，目前司法解释的弹性空间太大，有些解释性"立法"比较随意，甚至出现"实用主义"倾向。这些都极大地损害了国家法制的统一性。

　　陕西省人大法制委员会特邀顾问穆镇汉介绍，1997年，该省交通部门起草了一个有关公路管理的条例，但因过多考虑本部门利益，遭到公安部门的极力反对，因两个部门意见不统一，这个条例的出台一直被搁置至今。

　　山东省高院、检察院、公安厅、司法厅1994年联合下发76号文件，明确宣布：不论农业户口或非农业户口，也不论在城镇或农村作案，只要符合有关规定均可以收容劳动教养。但是，1982年全国人大常委会颁发的《劳动教养试行办法》明文规定，劳动教养实施对象：一是家居大城市需要劳动教养的人，二是家居农村而流窜到城市、铁路沿线和大型厂矿作案符合劳教条件的人。前者明显和后者不一致，严重扩大了后者的范围。据记者了解，目前在山东省适用76号文件的劳教人员就有3万多人。

　　红头文件大于法

　　谈到法院判决的依据问题，一些群众向记者反映说，国家的法律不如地方的规定、地方的规定不如领导的讲话管用，他们这样形容："黑头不如红头，红头不如白头"。

　　山东省法制局曾对去年各地市上报的300多个规范性文件进行审查，发现大部分红头文件都设有"罚则"、"法律责任"等，而按照《行政处罚法》规定，省以下政府无权单独设定行政处罚。

　　国务院和山东省都制定有《生猪定点屠宰管理办法》，但山东一些地级市却出台红头文件，规定城区内上市的猪肉必须到市肉联厂批发，否则要罚款或没收。这种把定点屠宰当成"定部门"、"定企业"的地方文件，带有浓厚的权力垄断色彩，是不合法的。然而，在行政诉讼中，基层法院却大量引用这些红头文件作为法律依据，群众因此上访的事件频频发生。

　　广州市区旧桥收费的问题一直是市民们谈论的热点话题，按照全国人大和国务院有关法律法规，这样的旧桥是不能收费的。1995年，有一位名叫吴杰祺的市民将政府告上法庭，法院则依照当时的省委常委会记录和省领导的一次电话记录判处吴败诉。吴对此案的判决不服，现仍在申诉。

　　针对目前各地出现的司法地方保护主义和"法治割据"现象，北京的一些专家指出，我国属于单一制国家，目前正在建设社会主义市场经济，"法治割据"对我们建设全国统一的大市场以及和国际市场接轨都带来很大障碍。

　　"病灶"在哪里

　　根据记者的调查，当前各地之所以出现司法地方保护主义和"法治割据"现象，主要由于以下几方面的原因：

　　一、法院在人事上实行"块块管理"，受地方牵制太大，人员素质偏低。目前法院实施的是"双重管理，地方党委为主"的人事管理体制，实际上是法院向地方党委负责，另一方面地方政府也将法院视同一般的行政部门来管理，这就为地方行政部门搞地方和部门保护主义提供了"便利"。

　　长期以来，地方政府将法院作为安置复转军人的主要场所，有些地方领导还将法院作为平衡人事关系的一个部门，将不懂法律的人员硬"塞"进来。山东茌平县法院前几年曾经任命了近10位副院长，大多是乡镇一级退下来的领导干部，法院成了"养老院"。

　　二、法院经费紧张，增加了对地方的依赖性。记者从最高人民法院了解到，目前全国至少有1/3的基层法院连吃饭财政都成问题。

　　陕西富平县法院近几年常常拖欠法官、法警工资，法院欠外债400多万元，每年返还的诉讼费仅为全年办案经费的一半。为情势所逼，院领导不得不花很大精力找政府、找财政，被人称为"端着天平的乞丐"。

　　三、立法层次多，许多立法人员法律专业知识缺乏。

　　目前全国拥有立法权的有全国人大、全国人大常委会、国务院、省、直辖市、自治区、人大、国务院部委等8个层次，如此多的"层级"，立法权力过于分散，各种利益交错分割，不利于法制的统一。

　　记者采访中发现，省一级人大常委会的常委们大部分法律知识欠缺，"外行立法"在地方是很常见的事情。陕西省人大常委会51个常委中，仅有1/5的人掌握法律专业知识，其他大部分是省委组织部从政府各厅级干部、省委各部门领导中推荐来的，人大成了这些官员退居二线后的去处。

　　文/赵东辉 刘红灿

　　(摘自《法律与生活》半月刊2003年2月合刊）

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