经过了20多年的摸索，我国已经建立起了社会主义市场经济法律体系框架，也初步形成了独具特色的立法模式，以宪法为龙头，以法律为基础，充分发挥地方立法机关立法积极性的层次分明的立法机制。然而，应当看到，随着国家最高权力机关立法速度的不断加快，这种分层立法的弊端日渐显现出来，一些地方的立法机关要么重复立法，要么制定的地方性法规与国家的法律相抵触。

　　例如，一些地方制定私营企业保护办法，大量重复国家现行法律中的规定，也有一些地方制定的公司准入制度明显地违反我国的《公司法》，可以说，我国的地方性立法已经到了进退两难的地步。造成这种局面的原因很多，其中最主要的是国家最高权力机关在许多领域已经制定了法律，作为地方立法机关已经缺少进行地方立法的空间。

　　根据《立法法》的规定，立法应当依照法定的权限和程序，从国家的整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严。由于地方立法机关在人员的构成上和立法的价值取向上具有明显的地方色彩，因而地方立法很难充分地照顾到国家的整体利益。地方立法从一开始就面临着指导思想与实际立法的价值取向上的矛盾。解决这一问题的根本方法当然不是取消地方立法或者无视地方利益，而是应该在法制统一的基本原则下，找出彻底的解决理论依据和根本办法。

　　从理论上来说，法律作为上层建筑的一个组成部分，受制于国家的经济基础，而经济基础的发展又受到生产力发展水平的制约。由于我国幅员辽阔，各地的生产力发展水平差别很大，因此，强求制定统一的法律必然会影响到各地生产力的发展。充分发挥各个地方立法机关的立法积极性，制定符合本地生产力发展水平要求的规范就成为历史的必然。在我看来，各地的地方立法职能不但不能被取消，相反的，今后应该充分发挥各地的立法积极性，大力制定地方性法规。

　　但由此也带来一个问题，如何在我国实现法制的统一？在我看来，法制的统一不是法律规范层次的单一，也不是立法机构的惟一，更不是彻底取消地方人大机构的立法权力，而是在不与宪法和法律相抵触的情况下，充分尊重地方立法机构的立法权力，要求他们根据本地生产力实际发展水平，在充分尊重当地民众意愿的基础上制定符合本地需要的地方性法规。

　　目前，由于全国人大在许多方面已经制定了法律，国务院在宪法和法律规定的范围内也制定了大量的行政法规，因此，地方权力机构制定地方性法规空间相对狭小，立法活动动辄得咎。解决这一问题的办法是，首先由全国人大审议以往已经通过的法律，对那些不符合各地实际情况，严重影响一些地区生产力发展需求的法律规范进行修改，为地方立法预留空间；另一方面，也可以以特别法的方式，为某些地方制定符合本地实际情况的地方性法规开绿灯。实际上，这些年来，我国立法机关对现实生活中已经出现的不符合国家法律的地方性法规采取了默认的态度。例如，我国深圳和北京已经制定并颁布了与国家法律不相符合的地方性规定，国家立法机构对此并没有采取干预措施。

　　从更长远的意义上来看，承认并维护地方立法机关的立法权力，不仅有利于发展各地的生产力，而且有利于完善我国的政治体制。可以想象，不久的将来，人们到各地经商从事经营活动，不仅要“入乡问俗”，还要“入乡问规”，还要了解当地的地方性法规。

　　有人认为，各地的法制不一致不利于社会主义统一市场经济的建立。这种观点有一定的道理。但是，如果没有看到我国各地生产力发展水平的巨大差别，没有看到现行法律在一些地方推行的难度，人们很难理解加强地方立法的重要性和迫切性。国家的法律体系应该是一个有机的统一整体，但这并不意味着各地不能根据本地的实际需要制定地方性法规。如果强求法律规范的一致，而影响到地方生产力发展的需要，这样的法律规范不但是无益的，而且是难以推行的。

　　我国的立法进程也有一些难以逾越的阶段，那就是必须先制定符合地方生产力发展要求的地方法规，然后再制定全国统一的法律。近来一些地方立法机关甚至司法机关在法制变革中的一些积极的尝试充分说明了这一点。无视各地生产力发展的不均衡性，片面追求法律规范的统一和稳定，势必导致法律的无法普遍适用。当然，在现行法未作出修改之前，即使适用法律不利于一些地方生产力的发展，地方立法机关也不应该制定并颁布违背法律的地方性法规。 乔新生（中南财经政法大学教授）

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