专家呼吁政协应进行改革

　　专家呼吁政协应进行根本性体制改革

　　政协委员参政资源稀少无法行使监督权政治改革应先从政协开始

　　本报见习记者刘正发自广州

　　没权的监督有权的

　　华南师范大学哲学研究所的王守昌教授很意外：这次全国政协换届，名单上没了他的名字，而在他的意想当中，他“本是应该做两届全国政协委员的”。

　　66岁的王教授曾任中国致公党中央委员、致公党广东省委副主席，做过三届广东省政协常委、一届全国政协委员。2003年2月25日下午，在他狭仄的卧室兼书房里，当着《21世纪环球报道》记者的面，王教授三度落泪。

　　“这次政协换届，我从全国政协委员的位子上下来，没有一个人找我谈话，也没有一个人通知我。”王教授说，“致公党中央主席、全国政协副主席罗豪才同志打电话给我，我对他说我很不明白。难道你们就不想听听我这个老同志对政协工作有何建议吗？”

　　几年来，王守昌教授利用各种机会，激烈抨击教育腐败。他在广东省政协八届五次会议期间提出的《建议治理高等院校领域的不正之风和腐败》提案，1月11日刚被颁予“优秀提案奖”。王教授认为这次他之所以“下来”，正是因为他“反腐败太认真，太坚决了，讲真话太多，得罪了一些人”。

　　王教授认为政协是非权力机关，几乎没有任何权力，正因为如此，作为政协三大

　　职能之一的民主监督职能就很难做到位。

　　“没权的监督有权的，能监督得了吗？”王教授说，“像我这样大胆的，在政协会议上还能提出一些建议，不同的声音毕竟很少。不过，近年来已有所进步，现在你去全国人大、全国政协会场看一看，会发现选举甚至政治决议，一致通过的很少了，甚至都不会一致通过。我当了一届全国政协委员，我就发现没有一个决议，没有一个领导人是得了全票的。这是一种进步！”王教授说。

　　王教授介绍说，政协委员是由协商产生，如省政协委员的产生步骤是：先由省委统战部与所在单位进行协商，协商后确定名额，再报省委批准。相对而言，政协委员文化层次较高，社会地位也较高，但是，有些委员却不来政协开会，甚至几年都不来，根本起不到什么作用，挂个虚名而已。

　　王教授说，今年广东省政协换届，政府就对“民营企业家”的委员资格做了限定，主要考量两条：交税情况怎么样，有没有欠银行的钱。如果有这种情况，就不让他当政协委员了。广东省政协今年有两人因此失去委员头衔。

　　“政协工作应该政治化”

　　王守昌教授介绍说，政协参政议政是通过提案、专题调查、专题协商等形式进行的，但涉及的多是社会问题、经济问题、教育问题等，涉及政治的很少。“政治协商本应在政治方面多协商，但却很少涉及政治，特别是对于一些政治敏感问题，政协更是不谈。”王守昌教授说。

　　深圳大学港澳研究所所长苏东斌教授是广东省政协常委，在接受《21世纪环球报道》记者采访时，也有相同看法。苏教授说：“现在很多委员的提案，都是关于公路建设，关于环境脏、乱、差之类的，具体工作比较多，而关于政党政治，关于监督机制，关于人事改革等方面，谈得就比较少。我曾经说过一句话：‘不能把参政议政变成参经议学！’而目前确有相当一批委员，都是提一些具体的经济问题或教育问题。提这一方面的问题不是不对，不是不好，也不是不应该，但我认为这不是政协工作的主题。”

　　在苏东斌教授看来，政协的参政议政工作做得相对较强，民主监督工作则做得比较弱，政协本质上还不能实行真正的民主监督。许多政治协商工作，已经演变成通知、通告会，已经失去了它的政治涵义。

　　随着民主政治的发展与政治文明的建设，政协委员参政议政还只是停留在提建议、做好事这个层面上，显然已远远不够。

　　苏东斌教授认为，为使政协在民主政治方面发挥更大的作用，应对政协工作进行

　　调整，而调整的方向是：政协工作要政治化，参政议政要研究人事制度、政党监督关系等大政方针，而不是研究政府的日常工作；在民主监督方面，应主要针对执政党内。

　　政协委员参政资源有限

　　人大代表的产生是由选举产生，政协委员的产生则是由协商产生，苏东斌教授认为，它们虽在形式上有所区别，虽然都体现了一定的民主性，但并无本质区别，“与政治文明的目标都还相差甚远。”苏教

　　授认为，也不能简单地说政协“不是权力机关”，若政协完全不是权力机关，它就没有了存在的必要。只是政协的权力存在形式、存在领域与其他权力机关不同罢了。

　　比如，政协有监督权、参政议政权，这是其基本权力，如果这个权力丧失，它的这种职能也就不复存在，只是政协的监督权目前执行起来很困难，“在本质上监督不了，是现行体制使然。”

　　中国人民大学行政学系主任毛寿龙教授认为，政协在运作过程中存在的问题与人大相近，都是人数较多，会期较短，参政议政的方式也较有限。尽管与以前相比，政协发挥了更大的作用，但由于政协委员参政资源有限，他的提案也就只能局限于他自己的领域与地位。就时间安排来说，由于政协是在党代会开过以后召开，政协因此监督不了党，现在它只能监督人大；由于人大与政协召开的时间也过于接近，因此人大也仅能吸收政协一点点意见而已。

　　如何使政协在现有框架里有效运作，毛教授认为，可以减少委员人数；会期可以延长；可使部分委员专职化，通过国家财政为之配备资源；同时，政协委员的产生也应进一步民主化；各民主党派在党的领导下参政议政，可以多给他们一些政治空间，让他们的参与成为一种积极的、主动的、有见解的参与；等等。而若从长远来讲，则需要一个根本制度的变革。

　　“应明确政协是权力机关”

　　2月26日晚，《21世纪环球报道》记者电话采访了国家行政学院的杜钢建教授。杜钢建教授认为，按照“十六大”20年后要实现法治中国的目标要求，政协应在对政府的监督方面发挥更大作用。目前，政协对国家更大事务的决策、对重要法律的制定、对政府重大政策的制定以及对其他一些国家政治生活、政治事务参与的力度不够，参与的深度不够，参与的广泛程度也不够。

　　杜教授认为，政协应该在政治文明建设的各个方面起到重要作用。政党要依法执政、依宪执政，但政党对国家事务的领导，在人大中的作用，在政府中的作用等方面仍有很多需要改进的地方。而政协在促使执政党行为文明建设方面，应有更多措施，更多渠道。现在，在执政党重大决策问题上，执政党已形成惯例，要与政协、各民主党派进行协商，但这种做法还应进一步制度化，规范化，应该在执政党与政协之间的关系问题上有更明确的制度措施与制度创新。

　　执政党对政协干部的管理应逐步放开。执政党应只推荐政协领导人，只应对政协的政务官进行管理，其他的一概不管。在政协各民主党派的党员发展问题上，执政党应全面放开。

　　杜钢建教授说：“民主党派是执政党的同盟党，是拥护执政党执政地位的参政党，民主党派党员越多就意味着执政党的社会基础越大，执政党的合法性基础就会越牢固。不加入执政党的公民，吸收到民主党派，有利于加强执政党的执政地位。”

　　在政府文明建设方面。现在全国政协在宪法上有地位，但地位不明确，应以具体法律来落实，如：政协是什么性质的国家机关？政协是不是国家权力机关？是不是国家议事机关？从政协的发展历史看，在宪法制定以前，建国后的首届政协通过的《共同纲领》起了临时宪法的作用。应在法律上进一步明确政协是国家权力机关的组成部分，亦即在政协与人大之间，人大的立法工作等各方面工作，政协要有一定的参与。政协应与人大之间建立一种联席会议制度和其他的沟通制度，人大所有的法律应由政协进行审议，政协不能通过的法律在人大也不能通过，今后制定法律应该在人大与政协都达到法定多数票通过的情况下才能通过，要逐步把政协建设成为国家权力机关的一部分。

　　要加强各民主党派从外部对政府的监督，同时，要把民主党派的人才逐步吸收到政府当中，有计划地迅速扩大民主党干部在各级政府中的比例。20世纪50年代，民主党派在政府各级领导岗位中都占有很大比例，今后应逐步恢复这种状态，逐步在副总理、部长、副部长等级别的国家领导人以及各级地方政府中迅速扩大民主党派成员的比例，争取在20年内，达到民主党派的干部与执政党的干部比例大致相当，这样可使有中国特色的多党合作制充满活力，使政府本身充满活力，也可使公民广泛得到政治学习与锻炼，积累公民参与政治的经验，从而促进中国民主化与政治文明的建设。

　　为使法院进一步实现司法独立的措施有很多，杜钢建教授认为，其中很重要的一项就是要扩大民主党派的法官比例，争取20年内扩大到与执政党党员比例大致相当，基本达到1／3执政党党员、1／3民主党派党员、1／3无党派人士的程度。杜教授说，如果达到这种程度，加上其他司法配套制度的改革，司法独立就易实现。

　　在公民文明亦即社会文明建设方面。

　　杜钢建教授认为，一国公民的文明程度与该国公民的基本权利在法律、政策、制度上得到落实的程度相关，基本权利落实得越好，公民文明程度就越高，社会文明程度也就越高。为树立公民基本权利观念，十六大着重提出了公民的四大民主权利：民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，要把这四大民主权利当作今后20年中国人民首要的人权来对待。杜教授认为，在保障公民的基本权利方面，政协的作用应更为突出，在此方面，政协有很大空间去进行观念创新，制度创新。

　　专家主张政改先从政协开始

　　建设和完善政协制度是坚持和完善社会主义民主制度的一项重要内容。日本神户大学法学院的季卫东教授认为：进行政治体制改革，最好先从政治协商会议起步，这是因为：政协离权力中枢较远，比较能够承受试行错误的风险性。季卫东教授认为，虽然社会各界对人大体制进行改革的呼声很高，但人大作为最高国家权力机关和根本政治制度，其改革牵一发而动全身，须极其慎重。

　　在季卫东教授看来，对政协进行改革，首先要转变政协的结构和功能，使之议会化，在维持全国人大象征人民主权的前提条件下，让全国政协与全国人大常委会并列成为主要行使立法权的代议机构。

　　季教授认为政治体制改革从政协系统开始的好处是∶即使改革遭到挫折也不至于对政治的现实运作产生太大冲击，而成功了，则可以把新的代议机构作为人大体制改革的可替代性托盘及参照物，避免体制转型过程中出现权力空白和重大的决策失误，在保持立法和决策功能连续性的状况下实现政治体制改革的软着陆。

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