行政三分制能否打造现代政府
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　　3月2日的《羊城晚报》头版报道，“几天前，广东省委常委、深圳市市长于幼军在深圳市三届人大五次会议上作《政府工作报告》时公开表示：‘今年要在中编办指导下，按照精简、统一、效能的原则和行政决策、执行、监督三者既相对分离制约，又协调高速运转的要求，合理配备政府各部门的职责权力，探索建立现代行政组织结构和运行机制。’至此，深圳试点‘行政三分制’的神秘面纱终于被一语撩开。”

　　《羊城晚报》的这篇报道和几天之后备受关注的国务院机构改革方案提请十届全国人大一次会议审议，形成了新一轮政府机构改革的热点。那么“行政三分制”重点要解决行政管理体制中的哪些问题？“行政三分制”是一个过渡性的措施还是打造现代政府的必然途径？“行政三分制”会不会带来新的问题？记者进行了广泛采访。-深圳“行政三分制”方案的具体操作模式是什么？

　　深圳大学政治学———公共管理学教授、教育部公共管理教学指导委员会委员马敬仁先生是深圳市行政体制改革试点方案起草专家之一。

　　记者：我们看到不少媒体对“行政三分制”含义的报道是政府的决策权、执行权和监督权相对分开。马教授能不能给我们举例说明一下，比如按照深圳市的改革方案，这三项权力怎样相对分开？

　　马敬仁：按照我们的设计，“行政三分制”首先在事务分析、职能分析的基础上，按照决策、执行和监督三项管理职能相对分离、制约和协调的原则对现有政府部门进行重组。重组的过程中按照大行业、大系统组建几个决策部门。然后在这些决策部门涉及的范围之内，组建专业化的执行机构。执行机构重组基本是按照专务、专责、专管的模式进行。

　　比如作为试点单位之一———深圳市交通局，重组前是市交通局下面每个区还有一个交通分局，区分局的机构设置和市局基本上下对口，每一个分局什么业务都有五脏俱全。市交通局既制定政策又负责监督执行。实行“行政三分制”后，根据交通局的职能，组建了规费征收办、稽查分局等8个专业分局，作为执行机构的专业分局，突出了专务、专责、专管的原则，全市的规费、稽查等业务都由相应的专业分局统管，执行业务全部交到下面的8个专业分局。市交通局改革后作为市政府的决策部门，今后的任务是调研、预测、规范、监管和战略规划等。设了8个专业执行局之后，区一级的交通分局已经不存在了，机关可能还在过去某个区的交通分局的原址上办公，但是过去的职能已经都变了。

　　执行机构重组中还有一项重要工作，就是把一些可以由社区、中介组织和其他非政府组织承担的职能放下去。这些非政府组织同样执行决策部门制定的政策法规，前期政府从资金方面给予非政府组织一定的扶持，条件成熟之后实行政府监管下的自主、自律性公共管理和服务。

　　“行政三分制”中监督机构是个单独的概念，由市里的监察局、审计局统一履行内部监督职能。过去一些政府机构可能本身就有监察审计部门，按照“行政三分制”的理想设置，今后它可能会设一个监察室，监察室人员由上级监察部门派驻，垂直领导，使监察的业务相对独立出来，实际上监察部门的权力大了、地位高了。这样就把政府的决策权、执行权和监督权适度分开了，三者成了一个相互制约和协调的关系。

　　记者：能不能这样理解一下您所说的“行政三分

　　“制”的模式：并不是说交通局里设决策、执行、监督这样三个部门，而是说市政府里按照大行业、大系统设几个决策部门，每一个大行业、大系统都下设一些专业化的执行机构？

　　马敬仁：是这样。比如说交通局下面的稽查分局，市里决策部门负责制定相关的法规，执行这些稽查法规、实施稽查管理和服务是稽查分局的职责。改革后全市所有稽查方面的执行事务都由稽查分局按照它和交通局签约的绩效合同来执行，出了问题都要由稽查分局负责。

　　“行政三分制”希望解决行政体制中的什么问题？

　　国家行政学院的杜钢建教授是研究政府机构改革的专家，一直在参与政府新一轮改革方案的设计。

　　记者：“行政三分制”能解决目前行政体制中存在的哪些问题？

　　杜钢建：“行政三分制”第一要解决的是决策的民主、公正、透明，加大行政民主化的改革力度。现行体制下行政机构既是决策机关又是执行机关，还行使对本部门的监督权。所以往往在制定相关政策法规的过程中，过多的考虑部门利益，无限扩大审批权，限制企业的市场准入。通俗的说法是：政府权力部门化，部门权力利益化，利益获得审批化，审批方式复杂化。在这方面很典型的一个例子：某地曾出台过一个50人以上吃饭要进行“群宴申报登记”制度。要求50人以上用餐之前要向当地有关政府机关申报，接报机关要检查做饭的厨师是本地人还是外地人，是本地人才能批准。“行政三分制”在决策层面上，强调公民对决策的参与，是一个开放式的公共权利运作过程，在决策前要通过听证、议政、民意调查、专家咨询和市民参与等形式，广泛吸收民意。

　　“行政三分制”使执行机构独立出来，成立专门的执行局或是综合执法局可以避免过去那种各个政府部门都有执行权，企业和市民要面对众多的执行机关。在这方面一个比较典型的例子：东北某省的一个超市在成立不到两年的时间里，受到了来自各个政府部门的39次检查，这39次检查后来核实多数是违法行为。-“行政三分制”与过去的改革有何区别？

　　记者：过去的行政体制改革主要做法是精简机构、人员，提高办公效率，“行政三分制”和过去的改革有什么不同点？

　　马敬仁：“行政三分制”的理念是确立在市

　　场经济基础上，这是和过去的行政管理体制改革根本不同的地方。在设计这个改革方案的过程中，我们确实借鉴了市场经济比较发达的国家和地区的成功经验，并结合我国改革开放和社会主义市场经济发展的进程进行创新。比如近年来我们一直都在强调建立现代企业制度，但是如果没有现代政府制度做保证，现代企业制度实际上很难建立起来。

　　杜钢建：首先，新一轮政府机构改革不像过去那样强调“上下对口”设置机构，各省各地都可以按照大的原则根据自己的实际情况进行。其次，这次改革更多涉及的是政府职能的调整转变，而不是过去的精简机构、人员。比如以前市县政府对企业投资等经济活动给予各种限制，用各种审批的土政策，搞地方保护，今后市县政府这方面的职能会逐步削减，上升到中央，以建立统一的市场秩序。同时，一些公共具体事务管理，则会下放到基层去。-“行政三分制”会不会带来新的问题？

　　记者：从上面的介绍我们看到，“行政三分制”的改革方案与过去相对简单的机构精简合并、人员精简有很大的不同，涉及整个政府职能的重组和转变。对此社会上也提出了一些表示担忧的观点。那么“行政三分制”会带来哪些新的问题呢？

　　马敬仁：我们感到“行政三分制”可能会带来的问题是新的机制如何营造的问题。其中外部机制的营造尤为突出。从行政体制内部遇到比较突出的问题，一个是如何让公务员转变观念，再有就是避免过去体制的惯性，第三点是配套的法规如何尽快跟进到位，使决策、执行、监督机制能够通过立法稳定下来。

　　杜钢建：我认为实行“行政三分制”之后，最急迫的是行政机构的立法问题。没有《政府组织法》就不可能彻底解决政府机构臃肿的现象。没有《执行局组织法》执行层的权力和责任就不好确定。从国外的行政机构改革情况看，一般都是在改革框架制定之后先立法、后实施。

　　记者：现在有观点提出，“行政三分制”之后要成立单独的决策机构，会不会造成新的机构臃肿？

　　马敬仁：从我们论证和试点的情况看，我们认为“行政三分制”不但不会造成新的机构臃肿，恰恰是从根本上解决过去政府机构改革“精简———膨胀———再精简———再膨胀”的问题。因为“行政三分制”的改革是从转变政府职能上着手，政府职能转变了，一部分过去由政府包揽的事务逐步移交给社区、社会中介机构和企业，这样政府的事务就随之减少了，事务减少了人员机构自然就精简下来，而且不会再膨胀。当然这是一个循序渐进的过程，从而形成一条很长的改革链。现阶段这种优势还不太明显，但是从长远看，这种改革模式肯定会造就一个非常精干的小政府。事权不下放，政府永远不可能“瘦身”。

　　记者：也有观点提出，决策和执行分开，会不会造成决策机构和执行机构相互脱节、互相推诿？

　　马敬仁：在“行政三分制”模式下，决策和执行部门之间要有明确的权力和责任规范，通过绩效合同明确执行部门的目标和责任。这样恰恰可以解决过去政府部门之间责权不清互相扯皮的老问题。-“行政三分制”有无推广价值？

　　记者在采访中了解到，目前理论界对深圳“行政三分制”的改革模式有两种不同观点。中国社科院工业经济研究所副研究员、国务院行政审批领导小组专家咨询组成员余晖是认为“行政三分制”推广意义不大的代表之一。

　　余先生在就此观点接受记者采访时说，随着法治化进程的加快，行政机构的政策空间会越来越小，行政部门的主要职能是执行立法机构制定的法律法规，违反法律法规的政策和行为应该受到立法部门的监督。所以政府决策和监督两项职能只是有限的，随着《行政程序法》、《行政许可法》的出台，以及《行政诉讼法》的完善，司法部门在监督和监管行政机构行为方面，将起到更大的作用。他认为“行政三分制”在一些地方政府进行试点是可行的，而在中央政府层面实行“行政三分制”并无可行性，根本的改革思路应该从完善立法监督机制和司法独立去考虑。

　　而国家行政学院的杜钢建教授则认为：“行政三分制”可以全面推行。杜教授在接受记者采访时说，一方面在制定政策，一方面在执行政策，还在监管政策执行，各种部门利益交织在一起，这种现象在各级政府部门几乎都存在，从这一点上说，“行政三分制”有很现实的意义。中编办在深圳试点的意义就是在试点取得经验的基础上进行推广。党的十六大报告提出决策、执行、监督相协调，这一要求将在新一轮政府机构改革中得到体现。

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