●一方面想推进城市化，一方面在实质性问题上设置依然存在障碍

　　●相关制度保障没有跟进，隐藏在户口之后的教育、就业、兵役等差异慢慢地显现出来，最终成为城市化的阻力

　　外滩记者

　　王杰／发自南京

　　2003年3月28日，江苏省公安厅宣布：从5月1日起，在全省范围内取消农业户口和非农业户口，对城乡居民实行统一的户口登记制度。

　　“这意味着，有着深刻的计划经济体制烙印的户口藩篱，将被江苏彻底打破。”消息公布之后，媒体普遍将其视为“中国户籍改革进程中的一个里程碑”。

　　正如南京大学商学院副教授郑江淮博士说的，“新户籍制度的实施，更多的人将从中受益。”

　　然而，与媒体过高的期望相比，学术界却对江苏“户口改革”的真正作用持保留态度。一位专家认为，在就业、社保等配套制度没有完善的情况之下，简单地取消户籍性质，并不能最终消除流动人口的限制，实现加速城市化的目的。

　　“根本问题不解决，户籍改革只能流于形式。”这位专家说。

　　户籍挡了3个都市圈的路

　　江苏省正着手打造南京、徐州和苏锡常3个都市圈。希望以此为战略重点，吸引人口和产业向各级城镇合理聚集。但是，“目前的户籍管理，成了一种阻碍”

　　据了解，自90年代初，江苏就选择了382个重点城镇，进行户籍改革。90年代中期，又全面进行城乡户籍管理制度改革。

　　“户改使城镇的房地产和经济都发展了。”江苏省发展计划委员会的一位官员说。

　　江苏省统计局提供的数据表明：截至2002年底，江苏全省实施户籍改革的建制镇达到978个，共有334.9万人办理了小城镇户口。其中还不包括蓝印户口、自理粮户口等。在户籍改革中，江苏全省购买、自建房屋达23.5万套，吸引了62.7万名各类人才和务工经商人员。

　　“但城市化的进程还是很慢”，按照国务院批准的江苏省(2001年-2020年)城镇体系规划，该省的目标是，到2020年，全省的城镇化水平将达到60%，部分地区达到80%。

　　根据江苏省统计局的统计数据：在江苏省7381万常住人口中，如今城市化人口的比例是44.7%。

　　另据了解，江苏省正着手打造以南京、徐州和苏锡常为中心的3个都市圈。希望以此为战略重点，吸引人口和产业向各级城镇合理聚集。但是，“目前的户籍管理，成了一种阻碍”。

　　在过去的一年里，全省迁(流)入的人口仅为10万人。要实现很高的城市化目标，速度显然不够。

　　“江苏省酝酿了这次重大改革，就是希望能够有所突破。”江苏省统计局人口处处长徐国强，在解释江苏户籍制度改革出台的背景时谈到。

　　谁在拖户改的后腿

　　这仅仅是称呼上的进步。实质性的东西没变，很多限制条件还存在，农民不可能随便进城

　　江苏省公安厅提供的《关于进一步深化户籍管理制度改革的意见》显示：从2003年5月1日起，不再有农业和非农业等人口性质的区别，按照实际居住地，统一登记为居民户口。

　　这份由江苏省政府正式批准的《意见》还规定：取消进城人口计划指标管理；取消“农转非”制度；取消对申请人迁入城市投靠亲属的条件限制；县级市依据合法固定住所和稳定职业条件，进行户口准入，不得附加其他任何条件等。

　　“这些规定最具彻底性的，可以说就是户口性质的改变。它能够将农民从人为的层次感和群体感里解脱出来。”长江三角洲经济社会发展研究中心副主任姜宁说。

　　但问题是，“这仅仅是称呼上的进步。实质性的东西没变，很多限制条件还存在，农民不可能随便进城。”

　　江苏省公安厅一位不愿透露姓名的警官也认为：“光是合法固定住所和稳定职业这两项，就会让很多农民打退堂鼓。能够在城里买房子的农民，数量毕竟是有限的。”

　　他说，这次户改，声势很大，实质上对投靠亲属、蓝印户口，还有大中专学生的帮助更大些，对农民吸引力并不大。

　　“有关租赁房的规定是不明智的，”江苏省社会科学院农村发展研究所所长徐元明说，“农民进城租房，基本上是租私人的房子。你怎么指望他跟单位签订合法有效的租赁合同？”

　　他认为，同样有弊端的，是新政策中对“稳定职业”的附加规定。

　　“大多数用工企业，很少给农民工办理社会保险。这样，一个农民工即使长期在企业干，还是会因此无法获得城市常住户口。”

　　“一方面想推进城市化，一方面在实质性的问题上设置障碍。这是一个奇怪的现象。”徐元明肯定地说，“新户籍政策实施的最终效果肯定会打折扣。”

　　“留鸟”的制度瓶颈

　　江苏靖江等一些地方，近年来又陆续出现“非转农”现象，就是配套制度不完善结果。你不能让农民离开土地后，又得不到最基本的生活资料保障

　　有关人士介绍，除了户籍性质的改变外，类似江苏的改革模式，在国内其他城市也有过，但无一不遇到阻力。

　　济南的户籍改革就是一个典型的例子。到2002年9月份，该市有39万农民户口完全转为“济南城区户口”，但由于相关制度保障没有跟进，隐藏在户口之后的教育、就业、兵役等差异慢慢地显现出来，最终成为城市化的阻力。

　　其他城市也是如此。2001年，石家庄首家全面放开市区户口限制，广东、浙江、福建等城市也纷纷跟进。结果都是雷声大，雨点小，实施得并不理想。

　　“农民进城，就要离开土地。如果目前的户籍改革不替他们考虑周全，那么将没有人愿意冒这个险。”南京大学社会学系副主任张鸿雁说。

　　“江苏靖江等一些地方，近年来又陆续出现‘非转农’现象，就是配套制度不完善的结果。你不能让农民离开土地后，又得不到最基本的生活资料保障。”南京大学社会学系教授朱力也说。他注意到，新的户籍制度公布后，江苏民众反应比较平淡。

　　朱力说：“农民在城里长期生活，自己承担风险，制度却对他们有限制。他们无法真正做‘留鸟’。‘三农’问题中面临的最主要矛盾，就是人力资源矛盾。这个问题不解决，户籍改革恐怕会流于形式。”

　　隐性藩篱与“全国一盘棋”

　　“很显然，要达到这一步，仅靠江苏一个地方是无法完成的，需要国家的政策支援。”一位专家说，“否则，即使名义上没有了户口之分，隐性的户籍藩篱也会成为城市化进程的一大障碍。”

　　江苏省发展计划委员会丁荣余博士向记者透露，此次户改之前，江苏省政府已经组织专家调研配套政策。稍后，有关劳动和社会保障、教育、民政、土地管理和计生等配套改革措施将陆续出台。

　　“对进城镇农民的宅基地、承包地、自留地的使用、流转，都会考虑出台相应的配套优惠政策，保障原有的利益不受影响。同时在进城入户后，和城镇居民享有相同的权利。”丁荣余说。

　　然而，也有专家认为，仅有这些也是不够的。

　　中国城市规划设计研究院赵燕菁教授在其一篇名为《经济转型过程中的户籍制度改革》的论文中指出：户籍制度本身并没有任何价值，真正的意义是与户籍相联系的其他制度。在改革开放前，这些制度是粮食供给、就业和住房制度，而之后，则是各种福利制度、教育制度。所以，户籍制度针对的是“补贴”。这个落差存在，户口差别仍然会延续。

　　不同城市之间的户口差别也是这样。

　　赵燕菁认为，“如果能够建立完善的制度，盘活农民的资产，使农民的土地和其他固定资产变成流动资产，使农民有了基本的进城资金保障，然后通过教育，使农民本身的价值提高。这比简单地取消户籍性质，更能促进要素流动，体现社会公平。”

　　“很显然，要达到这一步，仅靠江苏一个地方是无法完成的，需要国家的政策支援。”一位专家说，“否则，即使名义上没有了户口之分，隐性的户籍藩篱也会成为城市化进程的一大障碍。”

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