《经济》月刊特约记者王佳航

　　不同于以往历次机构改革，本届政府机构的调整，没有出现此前人们猜测的大撤并，大裁员，而是亮出了“重在职能调整”的旗帜。

　　原国务委员兼国务院秘书长王忠禹曾明确表示“中国正在打造的不再是一个“全能政

府”，而是一个“有限政府”。比如新组建的商务部，虽然从名称上看，它管理的范围似乎相当于原来的部委加在一起，“但这个新部的权力其实比它的任何一个前身都要小”。王忠禹表示说。

　　那么，中国的“有限政府”该如何打造？《经济》杂志与清华大学公共管理学院副院长、博士生导师、美国卡内基梅隆大学兼职教授薛澜进行了一次深度对话。

　　何谓“有限政府”

　　《经济》：什么是“有限政府”？

　　薛澜：有限政府实际上是针对无限政府来谈的，也就是政府应该分清楚哪些领域里政府应该起作用，哪些领域政府不需要起作用，或者需要换个方式起作用。

　　讲有限政府，涉及到一个概念——新型公共治理结构。在新型公共治理结构里，政府不是唯一的管理角色，现在中国也有很多半政府的机构，例如行业协会，它也有公共管理的职能，此外还有一些群众团体组织、或者更广义的说非政府组织。

　　原来什么都是政府管的，现在在这种新型公共治理结构里面，管理者的成分就是多元的，政府起核心的作用，但不是所有的都归它管，它与其他这些机构一起把公共领域里面的事情处理好。“有限政府”要放在这样的公共治理结构框架里才有意义。

　　《经济》：为什么无限政府不如有限政府？

　　薛澜：这是相对的。有一个大政府什么都管，听起来似乎也不错，但是这里有个成本问题。如果政府的组织结构是个大的公务员机构，要有很多层次的内部管理，这批人要消耗很多资源。其次，庞大的政府机构一般也存在委托代理的问题，运作不太灵敏，政府工作人员往往会有自己的利益，庞大的政府导致监督成本加大。第三，信息不对称，由于我们现行体制，很难了解到社会基层各个方面的真实情况，不知道政策制定是否有效。这种情况层次越多越糟糕。

　　《经济》：如果变成有限政府，能解决个人利益掺杂其中的问题吗？

　　薛澜：至少提供了一种可能。把政府权力限制在一定范围，一些工作交给社会相关组织，他们也不一定就会把工作做好，但是有竞争，就有制约，做不好我们可以看是否有新的选择。

　　《经济》：市场经济框架里，政府应该如何起作用？

　　薛澜：相对计划经济，市场经济下，政府应该从四个方面起作用：市场基本制度规则的制定、制度规则的监督执行、政策引导、直接参与。这里政府是广义的。

　　计划经济时期的状况是个倒金字塔型，政府在直接参与、政策引导方面起的作用多，监管和制度建设方面做得不够。

　　市场经济环境下，政府的作用应该是正金字塔型。政府监管职能和制度建设职能大大加强。但是完全靠市场调节，会有失灵的地方，所以还要有政策引导，也要有国家直接参与，如国防、公安。

　　应该强调的是，认为市场经济体制下，一切靠市场调节，政府就什么也不要管了的论调是错误的，即使在美国这样市场经济体制比较完善的国家，政府也有直接参与及政策引导的职能。不过，在不同的国家、不同的时期，政府这四个基本功能发挥的作用是不同的。

　　世界银行前几年有个报告，报告显示，政府在各项功能方面发挥多大作用，与具体各个国家发展阶段、政府能力有关。美国政府监督管理做得多，直接参与少。而新加坡政府在直接参与方面做得也不少。

　　中国要分清楚目前的发展阶段和政府的能力，给政府定好位。政府职能转变需要政府把精力转移到制度建设和监督管理方面。政策引导还是需要的，但是要分清哪些领域需要政府有效的引导，哪些领域是不需要的。

　　政府改革需要多元模式

　　《经济》：本次机构改革提出重在职能调整，目前我们离“有限政府”还有多远？

　　薛澜：有限政府是个相对的概念，相对于二十年前的无限政府，今天的政府已经是有限政府了，但是按照我们前面所提到的“正金字塔角”，中国现在还差得很远。基本制度建设没有完成，市场监管也需要大力加强。不过，今年机构改革不再部门撤并，而是重在职能调整，我觉得这次机构改革的一个很重要的特点是设置了很多监管机构，如银监会，国家食品药品监督管理局等的成立，保监会升为正部级等都是相应措施。从某种意义上说，这意味着我国监管政府开始浮现。原来是各种工业部一个个去管产业，现在这批部门慢慢消失了，出现了如银监会等这样一批机构，这是一个非常大的转变。

　　但是基本框架有了，关键要看下一步如何确保这些监管机构能够有效运行。设置了监管机构，不等于一定能起作用，下一步还有很多问题需要摸索。这类监管机构怎样发挥监管作用，其他国家也有很多经验教训，这些机构的组织形态怎样、以什么形式成立，与其他政府部门之间的关系等，我们其实还没有很深入的研究。中国监管机构的组织设计，运作机制还需要理论研究和实际探索。

　　《经济》：中国适合哪一种治理结构？

　　薛澜：就全国来说，哪一种治理结构合适，很难大一统，不同城市不一样。国家范围内，不同领域也不尽相同。经济领域已经在转变，而且也要看行业。有些行业，完全竞争性的消费品，就主要交给市场了。不是说所有的领域政府都要撤，有些是需要加强的，例如监管，要大大加强。政府应该管什么，不管什么，要根据具体情况具体分析。在美国，不同的地方政府管辖范围也不同。美国密执安州的一个市，十几万人，市长是兼职的，因为不需要全职的市长(由于公共事务增加，现在有人提出要设立全职市长，市民正在讨论)。

　　其实，政府管什么事情，不管什么事情，在一个多元化的公共治理结构中是相对灵活的。也许我国现在各种社会组织的能力还在发展建设中，政府还需要多起一些作用。但是在有些城市，社区做得很好，就不要政府起过多的作用。

　　不同城市也是如此。发达的城市，已经开始考虑政府在一些领域逐渐退出，宁波行业协会就起很重要的作用。各个城市条件不同，政府能力也不同，上海政府能力很强，管的就多。所以不是要有个固定的模子。

　　我在美国生活的时候，华盛顿北面是马里兰州，南面是弗吉尼亚州，这两个州汽车尾气的检查不一样，弗吉尼亚交给市场做了，政府发放许可证，由合格的私人经营维修站负责。马里兰州就是州政府自己设立检查站，检查站的人员是州政府的职工。

　　所以哪些要政府管，哪些不要政府管，中间会有一块模糊地带，例如一些自然垄断行业，不同国家的管理模式就不同。美国的航空业是在政府监管下由私人企业经营的，而新加坡的航空公司就是国有的。

　　很难描述中国最后是一种什么情况，很可能多元化。不同城市的政府作用不完全相同，与这个城市的文化传统、风俗习惯、产业结构等等密切相关。一般来讲家庭联产承包责任制很好，但是一些模范的富裕村还是完全公有的，按人民公社的方式管理，效果也很好。

　　中国这么大，切记不能把某一个点的成功经验推广到面，包括政府的行政管理机制，机构改革，应该允许多元化，至少允许不同方式的探索比较，互相补充。政府行政体制改革，最关键的不仅仅是“有限政府”，我们最需要的是“有效政府”。

　　需要保持警惕的问题

　　《经济》：完善的公共治理结构需要社会组织，从政府和社会的关系来讲，我们还有哪些方面需要培育？

　　薛澜：首先是要培育社团机构的能力，例如管理能力。清华大学NGO研究所曾调查过中国的许多非政府组织，其中有很多NGO理财、筹款等管理能力其实很差。其次，行业协会要真正起作用，提供的信息要真正有价值，使服务对象愿意成为会员，而不是打着政府的旗号做事。

　　另外，很关键的一点是公民意识。好的公共治理结构里面，公民意识非常重要。

　　《经济》：半政府状态的协会怎么办？

　　薛澜：应该逐步摆脱“二政府”的角色。真正的“二政府”应该是那些监管机构。但中国目前很多行业协会还带有相当的政府色彩，要慢慢明确定位，有公平公开的机制，通过服务赢得市场。

　　《经济》：改革可能会触及到政府机关的既得利益，如何促使政府放权？薛澜：两个方面。第一，从内部提高政府的管理素质，使政府工作人员意识到什么是他该做的，什么是不该做的。第二，通过社会公民意识的提高，通过广大人民的监督。当然具体什么权力要放，要在合理合法的框架下进行，有些也需要通过立法。

　　《经济》：通向有限政府的过程是复杂的，我们最需要警惕的倾向是什么？

　　薛澜：一种值得注意的倾向是一提有限政府就觉得政府什么都不应该管了。

　　另一种有意思的倾向是，目前讲法治社会，结果一有什么问题就认为需要通过立法解决，这也是有问题的。

　　法律的制定是很严肃的事情，要花很长时间来制定，一旦定下就是刚性的，缺乏弹性。目前中国社会变化很快，制定法律需要慎重。这种时候更需要通过制定政策来配合，因为政策比较灵活，如果需要变化就可以变了。现在一有什么事情就呼吁立法，遇到法律解决不了的，马上呼吁修改法律，应该注意。

　　一个法律不可能总是面面俱到，要把握好度，中国不同地方有不同情况，这种时候应该和政策手段、行政手段结合起来，不要让一种倾向掩盖了另一种倾向。

　　《经济》：从无限政府到有限政府，会有很多遗留问题，如社会保障问题，这个成本由谁来承担？

　　薛澜：大的公共政策调整，总会有一些历史遗留的问题出现，如何解决，没有一个完全之策，如果考虑到成本，只能考虑不同代际之间这个成本如何分配。

　　比如我们的父辈，他们积累了很多社会资本，为我们这一代发展创造了条件，但改革一来，他们承担了很多社会改革的成本。我们应该考虑如何消化这个成本，但是这类问题没有普遍适用的原则，需要在具体政策制定过程中仔细权衡。

　　总的来说，我们希望改革能够对社会有益，创造出更多的财富，这样我们才能够承担改革带来的成本。

　　详情请见《经济》月刊杂志5月号

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