现行法制“欠缺”渐渐显露非典提出法制新课题

http://www.sina.com.cn 2003年05月08日11:32 法制日报

　　胡建淼

　　谁来规范行政协助制度

　　从传染病防治法规定看，防治非典工作的管理主体主要是各级人民政府、各级政府卫生行政部门、各级各类卫生防疫机构和医疗保健机构。但有不少传染病防治工作都少不了需要其他部门，特别是公安部门的协助。这就涉及到由公安部门实施的“行政协助制度”。行政协助系指行政主体在实施行政职权过程中，基于本身的条件和公务上的需要，其他行政主体配合其实施同一行政行为或共同行政行为的法律制度。目前，中国还没有一项法律对行政协助的基本制度（如协助主体、协助条件、协助程序、协助费用、协助责任等）作出统一规定。

　　如何规定行政紧急强制行为

　　传染病防治法为预防、控制和医治传染病设定了许多强制措施。如隔离治疗；控制传播措施；在指定场所进行医学观察；实施必要的卫生处理和预防措施；限制或者停止人群聚集；停工、停业、停课；临时征用房屋、交通工具；封闭公共饮用水源；宣布疫区和疫区封锁等等。这些措施从性质上说都属于行政强制措施。但从行政法理上说，行政紧急强制与一般强制措施应有明显的区别，传染病防治法显然没有将二者区别开来；其次是，无论是紧急强制措施，还是一般强制措施，都涉及到适用的原则与程序等基本内容，以防止紧急强制权的滥用；第三，自四月份以来，全国已有不少省市通过地方性法规和规章，规定了各地有关防治非典的强制措施，但地方性法规与地方政府规章在设定和规定行政紧急强制权方面有多大的权限，目前也因无行政强制法而出现真空。

　　医患关系，是否只是纯“民事关系”

　　以前，医院与病人是一种平等、有偿的民事关系，这是大家的共识。这种关系首先意味着，病人是否就治，以及到哪就治，这是病人的权利；医院对病人只有服务的义务，没有行政管理的职权。但在这次抗击非典的战斗中，基于传染病防治法的授权，医疗机构不再是一个纯粹的民事主体，它在传染病防治中恰恰是“授权行政主体”，它对SARS病人及疑似病人拥有行政管理权，特别是实施紧急强制措施的权力。其次，平等、有偿的民事关系还意味着，医院与病人是一种有偿的服务关系。这就是说，医生得治病，病人得付费，这是天经地义的关系。医院在防治传染病工作方面，负有不可推卸的管理职责，绝对不是一个收费关系。为此，中央已经强调，任何医院都不得因患者没有能力交费而拒之。这就提醒我们需对医患关系有个新认识，它们之间绝不是一个纯民事关系。

　　价格法，是否存在“真空”

　　《中华人民共和国价格法》已实施了五个年头，抗击非典，价格法同样受到考验。一些与抗非典有关的货物因匮缺而价格出现上浮，某些生活用品因人们心理上的一时恐慌，而招致物价波动。政府马上采取调控措施，平稳了物价，保证了防治非典工作的有效进行。我国价格法的核心是，“大多数商品和服务价格实行市场调节价，极少数商品和服务价格实行政府指导价和政府定价”。但政府指导价或政府定价只适用价格法第18条所规定的五种价格。正如有学者所指出的，价格法所规定的政府定价的适用范围没有包括类似抗击非典这类“应急状态”。但是，中国物价管理上的法制“真空”是否只有“仅此一点”？

　　保险法对SARS患者态度如何

　　以前投过健康保险的人不幸感染非典能否得到赔偿？普通人现在想投健康保险，保险公司会接受吗？正在从事非典治疗的医务人员有哪些险种可以投保？中国保监委4月23日发出紧急通知，要求各保险公司切实做好非典型性肺炎的保险理赔和客户服务工作，对符合保险合同约定的非典型性肺炎造成的保险索赔应进行及时准确的赔偿。从保监委的通知看，保险公司对非典患者的保险理赔属于约定赔偿。就是说，只要在保险合同中没有把SARS列入免责范围，那么非典就属赔偿范围。但也有人认为这是“人道赔偿”。如果真是后者，那么SARS患者获得的保险赔偿仅是保险公司的“恩惠”。中国早在1995年就推出了保险法，这一保险基本法没有，也许也不该有这种具体的表态。但不知是否真该如此？

　　非典疫情是不是“不可抗力”

　　SARS冲击了中国的方方面面，自然也冲击了各项业已形成而合法正常的民事法律关系。大批旅游业合同因非典疫情及防治而中止或取消，旅游公司是否应当赔偿；一批批的购销合同，因非典检疫而迟延履行，一方当事人是否应当承担违约责任……我国于1999年制定的合同法第117条规定，“因不可抗力不能履行合同的，根据不可抗力的影响，部分或者全部免除责任”。这就是说，如果非典疫情及防治属于“不可抗力”，那么它便可构成各项民事合同责任的免责理由。“不可抗力”是一个法律术语，按照我国民法通则和合同法等法律的定义，不可抗力是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。但法律定义与被定义的客观世界之间总存在着“距离”，只是这种“距离”的远近而已。这种“距离”的缩短，乃是法学工作者的当务之急。人们在急切地期待回答：非典疫情及防治是属于法律上的“不可抗力”吗？

　　非典的管理行为是否适用法律救济

　　今年以来，特别是四月份以来，我国中央与地方各级人民政府，领导医疗机构，为抗击非典实施了一系列强制措施，包括预防性的、控制性的和治疗性的等等，特别是大家所熟悉的一种常用措施，即“隔离”。这些措施有的是纯医疗技术性的，但大多属于行政强制措施行为，无疑带有法律属性。由于大家都理解政府这些措施的“公益性”和“出发点”，都予以配合。但假定有人对这些强制措施不服，是否可以适用法律救济及适用什么法律救济呢？从理论上说，我国的行政复议法和行政诉讼法早已解决了这一问题：这两法都明文规定，公民、法人或者其他组织，对于行政主体所实施的行政强制措施不服的，有权申请复议或者提起诉讼。但如果真的在这种“非常时期”提起这种“非常诉讼”，人们又会感到一些别样。对于非常时期中的行政紧急强制措施的法律救济，该不该与对于一般行政强制措施的法律救济有所不同？哪怕仅仅是在程序上的呢？

　　新刑法设立的新罪名够用吗

　　抗击非典，刑法该做些什么？4月23日，最高人民检察院发出通知，要求各级检察机关对国家机关工作人员严重失职、渎职，造成疫情扩散等严重后果，构成犯罪的要及时立案查办。另外，对抱有各种非法目的，编造传播虚假信息，扰乱社会秩序，借机闹事的犯罪行为，以及为牟取非法暴利，利用群众恐慌情绪，垄断货源，囤积居奇，哄抬物价，生产、销售假药、劣药，破坏社会主义经济秩序的犯罪活动，要与有关部门密切配合，及时做好批捕、起诉工作，坚决依法惩处，这是整个司法部门的表态。然而新刑法设立的罪名够用吗？抗击非典同样对刑法提出了挑战。人大法学院王作富教授认为，“抗击非典，三个刑法问题待解决”，即：非典是否该列为甲类传染病（这是认定某些犯罪的前提），故意传播非典应否定罪，编造、故意传播与非典有关的虚假信息，是否适用刑法修正案（三）第八条等等。而且，抗击非典向我们刑法提出的问题肯定远不止于这些。

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