失地农民调查：城市化浪潮中的新弱势群体

http://www.sina.com.cn 2003年05月08日15:09 新华网

　　上篇：失地又失业，一个加速扩大的弱势群体

　　本刊记者葛如江　潘海平王新亚

　　千百年来,农民和土地的关系血浓于水，唇齿相依，是须臾不可分割的两个名词。

　　然而中国改革开放的实践证明，农民不断从土地上剥离出来才是乡土中国现代化的惟一出路。当我们把实现小康的希望放在城市化的道路上时，城市化、工业化在中国古老的大地上掀开了波澜壮阔的新篇章。城镇的铺开，改变着土地上千百年来不变的生产方式，也剥离出一时间手足无措的农民。一个新的社会群体随之迅速扩大：失地农民。说是农民，他们已经没有土地；说不是农民，他们却在城市的边缘徘徊；刚刚失去土地这条生存底线的他们希望能和城市人一样获得工作机会、社会保障来支撑起未来的生活，但却屡屡失望；他们处于弱势的生存、面对未来的无助，令我们忧虑，更激起我们的深思。

　　如何让"失地农民"不再失望？直面现代化的阵痛，已是一个无法回避的难题！

　　失地农民，一个加速扩大的新弱势群体

　　有专家估计，目前全国失地农民的数量可能超过2000万人。上世纪90年代开始，全国兴起大办开发区的热潮，最高峰时达8000多个。当时全国每年流失的耕地数量在1000万亩以上，人为的征占大约为500万亩，如果按当时人均2亩左右，失地农民就是一个很大的数了。1996年开始，中央严令限制新增征用土地，并且要求土地总量平衡，这样每年大约是200万-300万亩征占土地，如果按照大多数被征地区人均1亩耕地左右的事实，每年就有200多万失地农民。此外，一些地方为了账目平衡，采取到其他地方买指标的方式征地，还有一些地方化整为零，把国务院才能批的权限搞到县一级就能批，动辄数百亩上千亩，甚至数平方公里。也就是说，最近一些年，耕地流失的速度是惊人的，但由于实际操作中的混乱，在统计上反映不出来。因此，有关专家认为，全国失地农民2000万人，应该是个保守的数字。

　　客观地看，在城市化的早期，失地农民的问题并不严重，因为国家的安置方式包括了就业安置，这在计划经济年代非常有效，农民能够很快在国营企业内转为工人身份。随着时间的推进，市场经济建设带来了企业用工方式的市场化，政府再也无法采取就业安置的办法把农民"塞"进企业，失地农民的出路问题于是突出起来，逐渐演变为一个令人关注的社会问题。在工业化发展比较快、开发区建设比较多的浙江、广东等省份，失地农民的问题早就有所表现。例如义乌市，地处浙江中部，1995年义乌的城市化率仅为18%，而到今年预计将达到55%，随之突飞猛进的是城市建设，预计三五年内义乌市的面积将达到50平方公里。

　　城市铺开的过程就是农民土地被征用的过程。据分析，到2005年，义乌市"失地农民"将达到20万人左右。义乌市领导告诉记者，"失地农民"养老保障问题，是一块很大的心病。原因有两条：一是如果缺乏其他足以依赖的生活或养老保障，农民就会拒绝交出土地，政府的征地工作难以开展，矛盾纠纷多，城市化进程受到较大的阻碍。二是现在我国已经进入老年社会，以义乌为例，100个失地农民中就有13个60岁以上的老人。不管眼前还是将来，养老问题不解决，土地征用得越多，社会不稳定的隐患也就越多。

　　近年来，随着交通、能源等基础设施的建设以及城市化的推进，中西部地区的"失地农民"问题也越来越突出，失地农民因此由发达地区的局部社会问题扩展为全国性的社会问题。据安徽省国土资源厅介绍，新《土地法》实施后的2000年、2001年两年间，安徽省共报经省级以上人民政府批准用地4.13万亩（因部分重点建设项目用地批文未发，其用地数量未统计在内），其中征地3.88万亩，涉及被征地农业人口5万多人。他们中农业安置的仅为6700多人，占被征地农业人口的约13%。而其他农民则主要采取货币化安置办法。后者绝大多数失去了全部土地或大部分土地，成为失地农民。货币安置能减轻国土部门和用地单位的工作量和安置带来的压力，失地农民往往从眼前考虑，也容易接受。但事实上有限的安置补助费根本无法解决大多数失地农民的长期稳定生活出路问题。由于被征地农民的文化素质和劳动技能普遍不高，参与市场竞争能力差，对市场的应变能力有限，一旦失去土地，也就失去了最基本的长期生活保障。加之部分农民缺乏长远打算，往往在短期内把有限的安置费消费完，"坐吃山空"，相当一部分人落到了生活无着的困境。

　　原先的"失地农民"尚未安顿好，新的征地又加速扩大了这一新的弱势群体。以合肥市为例，原郊区环绕合肥市四周，地理位置得天独厚，乡镇企业和私营经济比较发达，连续多年在全省县级经济名列前茅。合肥市的建设用地主要集中在原郊区。据统计，1999年－2001年合肥市郊区征地2055亩，涉及农业人口2100多人。这些被征地农民中有少部分外出打工和在乡镇企业工作，而大部分人都很难找到新的就业机会。2002年合肥市大规模的征地再掀高潮。8月，新组建的合肥市包河区在经市政府同意后，决定兴建包河工业园区，一期工程面积3.31平方公里，征用观音庙、大墙、花园3个行政村的土地，涉及人口6000多人。去年9月，包河区工业园建设指挥部制定了征地拆迁安置的实施细则，其中规定人员生产安置为每人1万元，并转为非农业户口。凡领取生产安置补偿费的一律办理司法公证手续，但对土地补偿费的标准、数额、支付对象等内容只字不提。房子拆了，土地没了，数千农民一时手足无措。据国土资源部统计，1987年到2001年，全国非农建设占用耕地3300多万亩，近七成是政府用行政方式征占土地。在征地工作中，不尊重农民的知情权、补偿标准过低且不完全到位、不妥善安置失地农民等问题相当严重。

　　我国现行的土地管理法规定：对征地农民的补偿，按前3年农业的平均产值来计算。但是，近几年农产品价格不断下降，农产品出现"卖难"，按法定标准算出来的补偿标准太低，根本不能解决失地农民的长远生计。即便如此，一些地方还在打农民主意，连十分低廉的法定补偿款也不兑现。据国土资源部调查，襄荆高速公路荆州段给农民的安置补助费是500元／亩，仅为法定最低标准的一成。

　　这种不顾农民生计，只给失地农民发一点安置补助费的做法，严重损害了农民利益，不少农民管这叫"一脚踢"。而这种"一脚踢"行为，正在造成大批"种田无地，上班无岗，低保无份"的"三无"游民。

　　据专家分析，按照目前城市化和基础设施建设的速度，我国今后每年建设用地需要250万亩到300万亩。如果按照城郊农民人均1亩耕地推算，就意味着每年大致又有250万到300万的农民失去土地。而这些失地农民中，今后生活能得到基本而有效保障的只是很小的一部分。

　　生存现状扫描：失地又失业，前路在何方

　　初春的一个午后，村民姚芳香背靠着自家贴有深红磁砖的新房，挑拣着刚从田野里挖回来的野菜。在她的周围，还有八九位男女村民蹲着晒太阳、闲聊。姚芳香家里4口人，两个孩子，一个15岁，另一个11岁，但只有小孩子还在上学。因为没钱，大孩子念到初二就辍学回家了。既为生计所迫，也为打发时光，没事可干的姚芳香天天都带着自己辍学的孩子挖野菜。这些野菜自家留着吃一些，剩下的全都拿进市区卖了。一天只能赚上几块钱，以补贴家用。

　　姚芳香是西安市未央区麻家什字村的村民，这个紧挨着城边的小村庄仅有60户人家。从1998年起，西安市建设绕城高速公路、扩建经济技术开发区先后征占该村大部分土地，每位村民分得补偿款3.5万元。目前全村人均可耕土地不足3分，大部分村民完全脱离了农业生产。

　　匪夷所思的是，姚家的新房连城里人都十分羡慕。楼房上下两层，高门大院，水泥地面，瓷砖贴墙，建房一共花去了14万元。姚芳香说："为了建房不仅花光了11万元征地补偿费，还借了钱。我盖房子纯粹是打肿脸充胖子。"

　　村委会主任贺春社说，征地款发下来的时候，也有人建议给集体留一部分，搞些生产项目，作为大家将来的生产和生活的依靠。可是多数群众认为把钱交给村干部不放心，只好把几百万元的征地补偿款平分到户。

　　谈起将来的出路，贺春社说："村里多少年没有出大学生，中学生都比较少，都是老实巴交的农民，要技术没技术、卖苦力门路少，都在担心今后的出路怎么办。"

　　老村主任董拉荣告诉记者，现在村里十个人就有九个没事干。160多个劳力，除了十几位开农用车搞运输的，以及3个养奶牛的，其他村民都在家闲呆着。一些人在家里打麻将赌博打发时光，另一些年轻人则游手好闲，在街上游荡。

　　一些村民肯定地说，如果大多数村民找不到活路，又享受不到城市发展的利益，麻家什字村的发展就难了。现在刚分完征地补偿款，花钱还没啥问题，但超不过3年，越来越多村民的生活就会陷入困难。

　　与西安市郊区的农民相比，合肥郊区的农民处境更为艰难。日前，记者走进包河工业园区，只见这里数千亩土地已被征用，到处都是征地拆毁的残垣断壁，一片片绿油油的田野也不再是丰收在望。村民说，政府一声令下，6000多名村民就迁移一空。去年8月，征地拆迁前，政府答应给村民每人1万元补偿安置费以及青苗费、搬家费等。然而，半年过去了村民只拿到每亩900元的青苗补偿费，其他任何补偿费用至今未见分文。在自家尚未拆完的楼房前，赵成芝不停地哭泣。她说，她家的楼房两年前刚建好，花了10多万元，耗费了她和丈夫一辈子的心血。如今看到房子被强行拆了，她全家人都哭了。

　　按合肥市包河区的规定，拆迁户按每人30平方米的面积免费补偿安置房，但安置房什么时候能建好还是个未知数。

　　房子拆了，如同鸟兽的窝没了，村民们只能"作鸟兽散"。如今被拆迁的观音庙、大墙、花园村的数千户村民都各自在外寻找临时住所。他们住得十分分散，没有电话、没有地址，要想找到他们犹如大海捞针。在城郊的葛大店村，记者花了半天工夫才找到了几户村民。60多岁的胡宪枝老俩口和儿子一家租住在两间小房子里，房间面积很小，一张双人床几乎占了整个房间，衣柜放不下，从老家搬来的东西就只能胡乱地堆放在一起。做饭则只能在门外将就着。

　　花园村的老会计吴玉平说，花园村有1800多个村民，老百姓有田地的话，上能养老下能扶幼，温饱能解决，生活就感觉有个依靠，而现在一人1万元就把我们的一辈子打发了，更何况这1万元到现在还没个影子。他说："真不敢想象这以后的日子怎么过！"

　　村民们算了一个细账：以一个5口之家为例，一年至少要3000斤粮食约3000元；100斤食用油约300多元；就算一年到头不吃荤菜，现在的蔬菜价格也不便宜，每人每月至少花费10元买菜钱，一个5口之家一年就得600元。这三项开支，对于有承包地的农民来说粮食、蔬菜和油都是庄稼地里长的，不需花钱。而失去土地以后，这3900元就变成了硬性支出。吴玉平说："而这只是他们的最低生活标准。如果失地以后，又没有稳定的收入来源，恐怕他们连这最低的生活都无法保证。"

　　一些年龄稍大的村民说，农村五六十岁的老人还能干点农活，而没了土地他还能干什么呢？上班没人要，打工没力气。现在生活勉强维持，如果遇到生病，生活就更艰难了。今明两年村民靠吃补偿费过日子，过两年这些费吃完后，生活就麻烦了。

　　即便是在经济较为发达的东部沿海地区，农民一旦失去了土地，他们编织的美好生活也会像肥皂泡一样迅速破灭。2001年，浙江省金华市新狮乡道院塘村仅有的500亩土地，因为"城北工业园区"的建设而被全部征用。上级确定的土地补偿款是每亩2.6万元。经过村集体留存后，农户最后拿到的土地补偿款是每亩1.5万元左右。应该说，这个标准已经超过浙江省平均水平，比其他许多地方都要高。但是，农民意见仍非常大。原因是，500亩被征土地共涉及农户95户，其中有93户因为本次征地需要拆迁。村里给每户安排宅基地100平方米。但是，拆迁户要在村里指定的两块地上建造房子，其中一块每户要缴纳1万元，另一块则需要2万元。由于土质疏松，农民无论把房子建哪块地上，打地基的费用每户均需要4－5万元。再者，因为道院塘村已处金华市区的延伸带上，市、区对此地房屋的建设，有统一规划。造高造低、造大造小农民不能自己说了算。村民何生水给记者算了一笔账："我到手的征地补偿费和房屋拆迁费一共为7万多元，但是我要把房子造起来，按最低的要求，光屋基和污水总管道配套基本上就要花掉7万块，按照规划，房子要造不是三层就是四层，少说也还要10多万元。就是倾家荡产也造不起。" 道院塘绝大多数村民如今的境遇同何生水类似。农民失地之后，不仅今后的生活保障无着落，而且马上面临居无定所的处境，远虑近忧让他们情绪极不稳定。如果越来越多的失地农民生计恶化，势必影响社会稳定和经济发展。中央农村工作领导小组办公室主任段应碧在谈到失地农民问题时忧虑地说："农民失去了土地就失去了最根本的就业岗位，在其它工作岗位上的竞争一般又都处于弱势。找不到工作，基本生活就难保障。今后的生活，忧！忧！忧！"

　　中篇：积重难返，症结何在

　　失地农民的问题源自现行征地制度的弊端。记者走访失地农民和信访部门发现，在失地农民反映的问题中，要求加大补偿安置力度固然是他们的迫切愿望，但痛陈征地中的诸多问题、重重黑幕，要求修改制度、惩治腐败却占到了信访内容中的绝大部分。也就是说，他们在为自身生活而忧虑的时候，并没有忘记尽到社会一分子关注制度建设的责任。他们的愤怒不是没有缘由。

　　失地中的失落：征地制度之怪现状

　　农民离开土地不仅可以为经济社会发展破解瓶颈，拓展空间，而且也符合农民的利益。但事实上绝大部分征地，农民都是不情愿的，甚至十分反对，因征地纠纷引发的上访已经成为很多政府部门信访量中的大头。好事办糟的根源，就出在土地使用性质转变和使用权转移过程中，问题多多。其中不难发现当前征地工作中存在的种种怪现状。

　　--政府没有把好公平关，不仅土地征用补偿标准偏低，而且又没有社会保障措施配套，近忧远虑使失地农民不断上访。

　　土地是农民的命根子，而土地补偿安置费用农民的话来说是"保命钱"。《土地管理法》规定，征用耕地的土地补偿费用为该土地征用前3年平均产值的6至10倍，安置费为4至6倍。记者在调查中发现，一方面各地补偿标准由于征地用途、耕地年均产值、计算倍数等不一样而相差悬殊，另外一方面，补偿标准制定过低，绝大多数农民不满意。浙江省由于经济相对发达，其对失地农民的补偿标准与全国平均水平相比略有提高，但据统计，1998年以来，这个省各类征地给村里的补偿费平均每亩12164元，安置补助费每人2377元，经过村集体留存，实际到农民手上的平均只有土地补偿费平均每亩7958元，安置补助费平均每人2078元，青苗补偿费平均每亩498元。农户家庭得到的所有土地征用费总额（包括附着及其实施补偿费）人均8828元。据浙江省农调队的调查，只有6.8%的农户对此表示满意，有22%的农户认为补偿标准严重偏低，53.2%的农户认为偏低。补偿标准偏低是失地农民"闹腾"最主要的原因，各种矛盾由此尖锐化，有的地方甚至到了"土地一动，农民就闹"的严重局面。

　　--"圈地风"盛行，"征而不用"现象非常普遍，失地农民意见很大。

　　土地是不可再生的资源，多征一亩耕地农民就少一亩"生存田"，就少一份生活保障。当前，地方政府为了招商引资而降低成本的做法非常普遍。一些企业特别是一小部分资金实力雄厚的大企业和私营老板，看到了土地市场的升值潜力后，利用各工业园区、农业园区、商业园区、特色园区等巧立名目，变相圈地，实业投资是假，对征用土地进行炒作转手是真。政府千方百计从农民手里低价征来的建设用地，成为企业变相牟利的途径，广大农民"看在眼里，痛在心里"。浙江省农调队对455户失地农户调查资料显示，"征而未用"的土地共有190亩，占被征地总数的20.4%。省国土资源厅办公室一位同志介绍，1999年后，浙江省的土地征用数量急速上升，最高年份增幅超过90%，增幅最低的也达40%。从被征用土地的投资密度和工业产出看，圈地现象是显然存在的。浙江省义乌市城西镇益公山村村民反映：现在企业征用土地政策很宽松，而企业对已经征用了的土地很不珍惜，一些厂家购买后绝大多数土地在闲置，这与一般农户生活基建房用地卡得很死形成鲜明对比。东阳市江北新区革新村村民反映，江北2平方公里征地还没用完，市里又把新区的规模扩大到10平方公里。农民说："我们反对政府征用土地越多越光荣的浮夸作风。"--政府"低征高卖"，农民十分反感。

　　近年来，许多县市政府实行统一征地，并对经营性用地实行招标和挂牌交易。这是普遍受农民称道的好事，但是，政府转身又成了"投机商"，一手操持"低征高卖"。浙江省上虞市百官镇梁家山村地块政府拍卖时价格上升到100多万元一亩，总额达到1.5亿元，而农户的征地补偿安置费只有2.5万元一亩。"低征高卖"已经引起不满，加之又是政府直接出面操作，对失地农民刺激很大，引发农民与政府的对立情绪。后周村，位于浙江省富阳市西北郊，村民人均1.4亩土地。改革开放后，富阳乡镇企业、村办企业和个体私营企业如雨后春笋般涌现，富阳县也变成了"富阳市"。由于区位优势突出，越来越多的企事业单位到后周村协商征用土地，用于建造办公楼和厂房。到上世纪90年代，后周就开始与富阳市连为一体。

　　后周土地身价百倍。起初，全村农民奔走相告：地值钱了，发家致富的日子终于盼到了。然而，现实却让村民大为心凉。村民告诉记者，村里向他们调剂承包地转让给外来单位和个人时，村民拿到手上的一次性补偿款只有最多数百元的"青苗费"，此外惟一的补偿只是每年发放的"口粮补偿金"。记者从村会计处了解到后周村"口粮补偿金"的发放思路：一个成年农民每年需要的口粮为600斤稻谷，以亩产1000斤计，村民口粮田应该是0.6亩。因此，对农民失去土地的补偿以0.6亩"口粮田"为基准，在0.6亩以内，每失去0.1亩每年得到补偿款100元。也就是说，后周村农民完全失去土地后得到的最高补偿只是每年600元。未成年农民，则在此基础上再打折扣。记者在村里的账本上看到，后周村每年用于"口粮补助金"的资金最多只有20万元。显而易见，后周村土地补偿款的分配思路，基本上把农民排除在土地升值权益者范围之外。土地在不断被转让的过程中，对农民利益的确保只是一条标准极其低廉的"底线"，即年产稻谷600斤的0.6亩"口粮田"。据富阳土地管理部门介绍，如今在富阳，像后周村这样的土地，其价值少说也得30-40万元一亩。土地明明已是价比黄金，而向农民调剂时却以稻谷的价格来计算补偿，甚至"零补偿"，简直是巧取豪夺。土地升值本身对农民不仅毫无意义可言，甚至因此落入了无依无靠的尴尬境地。--"暗箱操作"，腐败孳生。

　　在如今的农村有一种现象普遍存在，只要哪个村子土地一值钱，就马上会有人跟着动歪脑筋。用农民的话来说是"肉一肥，狼就凶"。歪脑筋之所以能得逞，原因就在于"暗箱操作"为之开了方便之门。

　　由于土地值钱，富阳市后周村一块宅基地的价值少说也值几十万元。一些村干部就利用手中掌握的大权，为自家大量批地，直接把集体土地变成自家现钞。村民扳着指头算了算，村主任戴关渭一家拥有数量不少于5块的宅基地，其兄弟各家每家也至少有3块。更让农民难以心平的是，2001年至2002年期间，村主任戴关渭又在后周村一块少儿活动中心的规划用地上，占了4块地皮，一出让就赚了360万元。

　　不少手中掌握权力的头头脑脑，也纷纷通过村主任的关系到后周村批占宅基地。拿到一块宅基地等于用微弱代价拿到了三、五十万元钱。干部利用手中权力到城郊农村批宅基地已经成为农民十分反感的一种腐败新形式。干部到村里批到了宅基地，必然会对批地给他们的村干部"知恩图报"。于是，一些素质不高的村干部就利用手中的批地权编织庞大的"关系网"，从而在当地农村一手遮天。1996年，戴关渭因受贿罪被判有期徒刑5年。然而就在第2年，刑期尚未过半的戴关渭就因为"有重大立功表现"而减刑释放，且有警车为其开道送行。

　　而同样在后周村，记者亲眼目睹不少村民的住房已四面透风，摇摇欲坠。村民王国来一家三代7口人至今还挤在又破又黑不足10平方米的土屋里，他家多次要求审批宅基地，却最终难于如愿。

　　土地值钱了，农民没有得到应有的好处，反而成了孳生腐败的温床和少数恶霸作恶的资本，从而成了基层农村社会矛盾尖锐化的导火索。去年7月，后周村村民300多人集体上访。他们围堵了市政府的大门，造成数小时的交通堵塞。在采访中，不少后周村民告诉记者："村里把地卖了，如果能为村民长远生计着想，把收到的钱都用在为全体村民谋福利上，我们少分一点甚至一点也分不到，都说得过去；但是，如果卖我们命根子钱都落入个人的腰包，那我们就惨透了。"

　　--征地补偿安置费分配混乱，村级留用资金管理失控。

　　调查发现，目前，对于征地补偿安置补助费的分配缺乏具体细则，造成各地对征地安置补偿费分配比较混乱，往往引发纠纷。在分配的比例上有的全额到户，有的部分留村，留村的比例又各有不同；在发放时间上，有的一次性发放，有的分若干年；在发放对象上，有的按人头发放，有的一半按人口、一半按被征用土地面积分钱，有的征到谁家的土地钱就归谁家所有，没有征到的就分文不给。即使按照常住人口分钱，也要涉及到有田无户口、有户口无田、无田也无户口、有自留地的迁出人口、农嫁女等等问题，情况也比较复杂。

　　征地补偿款分配混乱容易引发纠纷，但是，不少农民反映，征地补偿款集体留用所产生的后果更为严重。一般村民对于村留下部分补偿款用于村道建设等集体公益性事业，或者发展壮大集体经济多半没有什么意见，但是，由于留村的征地补偿款份额较大，有的还没有建立规范的村务公开、财务公开制度，缺乏严格的监督管理机制，少数村干部依靠手中权力大肆挥霍失地农民的保命钱，有的干脆强取豪夺将集体资产收归自家囊中。

　　浙江省富阳市后周村从1990年至今出让土地得到补偿款的总额高达1935万元。由于对农民的补偿只是有限的"青苗费"和"口粮补偿金"，这笔钱绝大部分留在村集体组织里。记者翻阅村账本发现，1935万元的土地补偿款中至少有1200万元，被后周村委用于兴办企业和各种经营性实体。而这些众多的实体无一能为集体经济增收，用于投资的巨额土地补偿款基本上全打了水漂。村民认为，不是后周的村办企业不赚钱，而是赚的钱甚至连同企业本身都进了少数村干部的口袋。

　　他们为何漠视农民的存在？

　　无论制定过低的补偿标准，随意截留、分配补偿款，低征高卖，还是明目张胆借土地搞腐败，其背后的一个共同点是，漠视农民的呼喊、利益和制约的力量。农民是与土地关系最密切的群体，为何在土地的交易过程中，处在最被漠视的地位？

　　按照现有法规，农村土地集体属所有权性质，农民只有承包经营权。许多人心里清楚，土地卖与不卖，卖多少价格，农民没有发言权，所谓的村集体说穿了就是村干部，只要把村支书、村主任"弄好了"就万事大吉。

　　在浙江省象山县石浦镇，有一片300多亩的临海山地，上面世居着100多户农民。去年，农民接到镇里通知要搬迁，每家每户也得到数万元不等的拆迁安置费。当这些村民搬迁完毕后不久，就有一家房地产公司尾随而至，在他们林地、自留地和耕地上大造别墅，弄得农民百思不得其解。一闹一吵之后，村支书这才从抽屉里拿出一张村里和镇政府下属某旅游项目办公室签定的土地征用协议：原来他们的地已经被征用了。村民说："要是我们不吵不闹，岂不是连土地被卖了都不知道？就连补偿款也拿不到？"

　　在采访中，记者还发现，在浙江被征用土地的地方，往往经济相对发达，农民出路相对多一些。于是，在一些干部心目中就产生了这样一种想法：农民反正有地方赚钱了，土地也无关紧要了，土地买卖后，分给农民多一点少一点都没有关系。这种认识成了土地出让过程中农民利益得不到保证的思想根源。然而，从实际情况看，尽管土地值钱的农村有不少农民进入二产、三产，脱离了土地不再从事农业，但是这绝非全部，有相当一部分农民仍然无法迅速找到出路，暂时有地方打工的或有经营项目的，也深为长远的生活依靠而忧虑。并且，说到底，农民能从土地以外的地方赚到钱，是农民分享社会进步成果的体现，并不能取代他们在土地升值后应享受的权利。

　　面对农民，少数领导干部有恃无恐的另一个"思路"是，农民是弱势群体，一盘散沙，再闹腾也没有大名堂。象山石浦农民醒悟过来后，十分气愤，请律师打官司，想要讨个说法。县里一位政法干部竟赤裸裸地警告他们："你们告到天上去也不会有好结果，你们想想，天下是共产党的！法律是共产党制定，你们拿着共产党的法律告共产党的政府，能赢？"

　　调查中记者发现，不少领导干部其实对失地农民生活无依无靠的事实是心知肚明，但是畸形的政绩观让他们急着要把眼前的形象工程搞起来，失地农民今后会不会闹，对社会稳定有什么影响，已经无心去琢磨。不少人指出，土地补偿款是农民失去土地后的替代"土地保障"的"货币保障"，不仅是农民失去土地后从事其它产业的资金基础，还是失地农民生活保障的惟一资本。农民失去土地之时，是政府引导农民建立长久生活基础的惟一"历史性时刻"，政府对村土地补偿款分配和使用的监管必须十分到位。不仅要监督村集体组织把该发的钱发给农民，而且对村集体拿土地补偿款进行的投资行为也要进行严密的监控，否则后患无穷。

　　"失地农民"并非洪水猛兽

　　尽管失地农民群体的现状令人忧虑，在一定程度上影响着社会稳定，而且还存在进一步严重化的趋势，但从发展的眼光来看，失地农民现象并非洪水猛兽，它恰恰孕育着中国农村发展的希望。

　　众所周知，从上世纪50年代开始，我国为了完成工业化的积累，实行严格的城乡二元分割政策，在城市和乡村之间，设置了无形但难于跨越的门槛。其必然的结果是，大量人口滞留农村。据权威统计，直到2002年底，我国总人口中，农民依旧占了73%。专家指出，城乡人口比例的严重失调，是我国经济社会发展的根本性瓶颈。

　　党的十六大提出一个新思路：解决"三农"问题必须统筹城乡社会经济发展。"城乡统筹"就是要对农业和农村经济结构进行战略性调整，为农村经济发展开拓新的空间，为农民增收开辟新的途径，提高我国农业的竞争力。要靠加快城镇化、城市化发展，鼓励农村富余劳动力向非农产业转移，逐步实现工业与农业、城市与乡村发展的良性互动。

　　出路只有一条：创造条件，让更多农民离开土地，从而在工业化、城市化的牵引下完成人口与资源的优化组合，打破农业、工业双受制约的局面，缔造"双赢"。农民失地不仅是历史发展的必然，也是时代进步的需要。科学、合理地离开土地，不仅是符合政府的愿望，也是多数农民的愿望和要求。中央农村工作领导小组办公室主任段应碧指出，城市化应当有利于农民富裕，而不是造成大批农民失地失业；应当有利于缩小城乡差距，而不是扩大社会不公。我们期待着当前的失地农民问题能够得到妥善解决，让更多的农民沐浴在城市化的灿烂阳光下！

　　下篇：解决之道，考验政府的历史性时刻

　　党中央、国务院对失地农民的问题极为关注。国务院总理温家宝同志在2003年初的中央农村工作会议上特别强调"要改进土地征用的补偿方式，增加给失地农民的补偿，妥善安排好失地农民的生计"。在中央相关部门，对征地制度改革的试点、失地农民问题的调研等，近年来也一直在继续，各地陆续出台了一些改革措施，积累了一定的经验。国土资源部有关文件指出："对失地农民的安置要以提供长期可靠的基本生活保障为核心，鼓励和支持各地积极探索适应社会主义市场经济要求的安置途径"。如何安置才能做到" 提供长期可靠的基本生活保障"？无疑，失地农民的问题有其复杂性和长期性,但矛盾积聚的起点和焦点都是政府从农民手中征走土地时的一刹那，专家们设计的各种解决方案也希冀在这一刻寻求突破。那么政府能否把握住这个"历史性时刻"，为失去生存底线的农民撑起一片希望的天空？

　　正视产权问题，给失地农民吃一颗定心丸

　　"失地农民问题实际上暴露的是中国的土地制度问题。"国家发展与改革委员会中国小城镇改革发展中心副主任袁崇法指出，土地对农民来说就是财产，但现行的征地补偿方法并不把它当财产来看待，这就是最大的矛盾。在农用地转为建设用地的过程中，农民希望更多地用市场机制来解决，这样他对土地的所有权、使用权、处置权等财产权能够得到充分的尊重，利益能够得到保障。但是现行的征地办法仍沿用计划经济时代的行政占用方式，具有强制性、垄断性，把农民排斥在土地利益分配体系之外，失地农民的利益受损、失去保障等问题由此产生。市场与计划不同观念的强烈碰撞在土地问题上交织在一起，造成了中国失地农民的现状：正是由于没有引入市场机制，征地才会失控，补偿标准才会严重偏离农村土地的现实。专家指出，现有的征地补偿标准是按土地的农业产值来计算的，没有考虑到土地的农业产值目前已严重偏低的事实，结果造成补偿标准偏低。而且，农村土地负载着农民就业和社会保障的功能，失地后应该加以补偿，但由于企业用工方式的市场化和农村社会保障的缺位，这些都没有纳入现有补偿的范围。此外，单纯提高补偿标准是不是能解决问题？在补偿问题上，国家的目的和农民的愿望都是建立长期稳定的保障，但现有的补偿标准却是"买断式"一次性给付。由于农民本身的理财能力和投资能力偏弱，即使给得再多也难免坐吃山空，前面提到的陕西西安郊区失地农民"守着豪宅无生路"现象便是典型的例证。怎么办？在征地过程中引入市场机制、利用市场机制来配置土地资源已经成为一个共识。只有在补偿阶段引入市场机制，失地农民的补偿才会全面到位，征地工作中的种种混乱现象才会迎刃而解。

　　市场和产权总是联系在一起的，产权不明晰就无法产生市场的主体。这就需要我们重新审视农村土地的产权问题。我国现行与土地有关的宪法、农业法、土地管理法、土地承包法、村民委员会组织法等5部法律，均明确规定农村土地归农民集体所有。然而，农业部农业改革试验区办公室朱守银处长指出，现行法律规定的土地集体产权实际上是个笼统的概念，因为集体产权性质的农村土地在现实中一直被当作公共品对待，在征地过程中尤其是如此。作为公共品，在消费上就有一种不排他的性质，也就是说谁有权力谁就可以到土地上分一杯羹。这样，在现实中土地的征用往往失控。他认为，现在的农村土地与其说是集体产权，还不如说是"一种无确定产权主体的东西"。现有的征地政策规定，农用地在转为建设用地前必须先转为国有。朱守银建议，在产权问题上我们应该大度一点，在农用地转为建设用地的过程中，产权不一定要先强制转为国有，应该允许集体产权的农村土地直接进入建设用地市场，谁要进行商业目的的征地，就必须和农村集体经济组织谈判解决。这样，农民对土地的转让有了发言权，征地行为受到有力的制约，征地过滥的现象必然得到遏制，补偿的问题也就由谈判自行解决了。在农村土地产权问题上，经济学界的争论相当激烈，一些人认为土地应归农民私有，允许自由买卖，这样征地才能按土地市场价格进行；还有人主张土地应归国有，但农民拥有使用权，征地方必须赎买农民的使用权；还有人建议取消征用，实行租赁土地制度，让土地开发方从农村集体组织手上租赁土地。主张不一，但有一点是共同的，就是农民应该参与土地的增殖收益分配，这是一条长久之计。经济学家温铁军指出，当前许多地方打着公益旗号征地，转手又卖给企业的现象屡见不鲜，而且许多所谓的公益性项目实际上也开始市场化经营，如交通基础设施、学校、医院等，只能称作"准公益性用地"。而真正的公益性用地项目实际上所占比例很少，如国防、救灾、大型水利工程等。在这种情况下，把农民排斥在土地增殖利益分配体系之外非常不公平。

　　温铁军认为，现行法律已经明确了农村土地的集体所有权主体，但是这个主体在现实中没有得到应有的尊重。当前我们需要强调而不是改变这个主体，无论它是村社、合作社还是村民委员会，应允许它们直接进入土地一级市场。按照现在土地管理法的修订和国土资源部关于征地政策文件的要求，政府一定要把好土地的用途管理关，严格限制土地征占，公益事业可以由政府出面征地，非公益用地则由工商企业和集体所有权主体谈判，而且必须公示，不能搞黑箱操作。通过谈判，失地农民的补偿问题能够自行得到解决，并不需要找政府来兜底。他建议，国家征占土地用于纯粹公益性项目后，应从土地资产的收益中，切一块资金用于定向建立失地农民的社保基金；对于交通设施等准公益性的占地，应该充分尊重各地干部群众的首创精神，切实总结有效的经验，如准许农村集体经济组织以土地做股，长期分享土地的增殖收益，以防止出现失去保障的问题。工商业用地则应该实行租赁，由转让土地的农村集体组织向企业收取租赁费，同样用于解决失地农民长期保障的问题。记者从国土资源部了解到，国家在征地制度改革问题上态度十分积极，近年来一直在搞试点，试点范围目前已从东南沿海的9个地区扩展到了包括中西部地区在内的10个地区。一些地方推出了很好的经验，如浙江义乌用土地补偿款为"失地农民"投保养老保险；广东南海建立以土地为中心的农村股份合作制，使农民分享了土地非农化的增殖收益……全面推开改革的那一天已经不远了。

　　完善村民自治，让产权主体真正负起责任

　　看来，要想在大的制度框架内解决失地农民的问题，切实可行的办法是尊重农民集体对土地的所有权，让农村集体组织参与土地增殖收益的分配。但是，现有的村级集体组织能否承担起代表农民利益与征地方进行谈判、公平分配土地收益的职责？从现实的情况看，村级组织在征地补偿费分配的过程中问题非常多，黑箱操作、腐败贪污等现象不一而足，也是造成失地农民不断上访的主要原因之一。专家指出，失地农民问题解决的成功与否，将在很大程度上依赖于我们的基层民主建设。监督的缺席是基层民主建设的"软肋"。国家征地政策要求征用土地方案和征地补偿安置方案必须向农民公告，但记者调查发现，在很多农村这些方案都被村干部视为"秘密文件"，不轻易示人，以便对补偿款进行挪用、贪污。而在这些地方，村账的公开也往往是一句空话。

　　袁崇法指出，现实的情况是，村级组织在很大程度上就是村干部。村干部能在多大程度上代表农民利益？一方面他受到自身利益的局限性影响，另一方面也存在上级的压力，当然还有营私舞弊、腐败等因素，因此客观上不能完全代表农民利益。

　　朱守银则认为，问题的要害在于，现有的村级组织和政府、农民之间是一种什么样的委托代理关系？这个关系在现实中并没有理清楚，村级组织存在双重代理的性质：一方面按照村民委员会组织法的要求被选举出来代表农民利益，但另一方面还要对上负责，代理上级政府的一部分行政职能。而且农村实行税费改革后，村级组织的行政化倾向、政府对村级组织的控制力实际上是加强了，村干部可以任免，账务要审计，达标建设等任务还要下达，尤其是村级组织的经费来源不再由农民直接提供，而是改为具有财政资金性质的农业税附加，在人、钱、事都被上级政府控制的情况下，村干部如何能在土地转让这样的重大利益问题上代表农民说话？显然，我们现行的农村治理结构和我们推行农村基层自治的目的是一个悖论，距离真正的自治还有不小的距离。真正有效的村民自治，是农民维护自身利益的制度保障。失地农民问题可谓触动了中国农村的深层次矛盾。要想让农民的集体组织真正为农民负责，我们还需要不断探索基层民主的实现形式，完善村民自治制度，显然这还是一条漫长的道路。当前，失地农民的利益要想得到保障，村级组织可以说是最后一道关口。土地转让事关农民生存大计，无论是征地补偿款分配，还是土地转让的谈判交易，其过程都必须得到充分的监督。我们的当务之急是尽快完善、落实监督制度，让土地的转让始终处在阳光之下。

　　改变决策方式，真正从行动上公平对待农民

　　就业是失地农民最好的保障，一些基层干部呼吁，政府作为征地单位应该负起更大的责任，如对失地农民进行免费就业培训、拓宽农民就业门路、建立失地农民基本生活保障制度等。但也有专家指出，这些都是政府应该做的，但还有深层次的问题。据国务院发展研究中心副主任陈锡文估算，改革开放以来，政府利用低价征地高价出让，从农民手中拿走的资金约为2万亿元。我国的城市化之所以飞速发展，大都市建设日新月异，很大程度上是农民在做贡献，是农民降低了我们城市化、现代化的成本。如今，失地农民问题的出现，正是这种不合理的征地制度积重难返的产物。城市化在推进，土地在升值，但农民并没有从中得益，这样的现状显然需要改变。"失地农民问题本质上是农民权利问题。"中国社会科学院农村所研究员党国英指出，农民的四大权利（土地财产权、自由迁徙权、生产自主权、公平身份权）一直存在被忽视的问题，相关的改革也是时断时续。失地农民之所以成为社会问题，正是因为政府没有充分尊重农民的土地财产权，在土地资源利用过程中忽视了公平性问题。这是一个决策观念的取向问题。

　　观念的取向是由利益在驱动的。中国土地学会秘书长黄小虎研究员指出，低价征地高价出让，实际上是政府与农民争利。当然，政府主要是把钱拿去搞建设，是为了长远发展，但拿得太多，会损害眼前的发展。失地农民的问题就是例证。如果这个问题解决不好，影响了社会的稳定，也就谈不上什么长远发展了。这是一个简单的逻辑关系。国家发展与改革委员会中国小城镇改革发展中心主任李铁指出，解决失地农民的问题，实际上涉及到国民经济分配格局的问题，需要彻底改变政府的决策观念和决策方式。农民离开土地进城已成为一个大趋势，城乡统筹发展已经成为现实的要求，在这种情况下政府在土地问题的决策方式上还固守着以城市为中心的视角，已经严重落伍。在涉及土地收益分配这样与农民利益切身相关的问题上，政府应当有所作为。朱守银指出，在推进城市化的过程中，政府要改变决策方式、转变观念，要做的事情还很多。比如，在城市规划的问题上，必须考虑规划区内农民的发展，不仅仅是买断补偿，要考虑用国有化征地后产生的收益为失地农民建立社会保障，或者让农民集体经济组织以土地产权入股分享城市化后土地的增殖收益，在规划区外则允许农村集体土地直接进入建设用地市场，这样可以搞活农村经济，扩大农村人口的就业，增加农民收入，这也符合城乡统筹发展的要求。城市化是解决中国三农问题的根本出路，国家正在不断推进农村的城市化进程，在这个过程中，政府需要不断调整自身的决策方式，充分保障农民的合法权益。在实行土地私有制的西方国家，城市化进程往往产生大量的失地农民，在历史上曾经引发严重的社会问题，我国实行土地公有制，完全能避免西方国家那种尖锐对立的矛盾，但能否做到这一点，还取决于我们具体的制度和政策安排是否合理，是否能兼顾各个方面的利益，尤其是能否妥善保护失地农民的利益。城市化对农民来讲，应该是阳光而不是阴影，但如何通过政府的决策去创造阳光，还需要我们更多地关注农村、善待农民。

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