一个全新课题建立公共信息法制体系

http://www.sina.com.cn 2003年05月12日08:42 法制日报

　　本报记者谢远东

　　“其实，政府占有的公共信息法制问题，是一个全新的问题，不仅中国要面对，而且世界各国也同样要应对。”清华大学法学院教授、著名行政法学家于安说。

　　1966年，美国颁布了《信息自由法》。这个法律带来了一个世界性的浪潮，知情权正式走上法律舞台。而类似这样的法律一是主要面对个人和公司；二是政府处理公众索取情报的问题。而非典的信息公开显然就是一个崭新的问题：它面对的是一般公众，甚至还有国际社会；再有，它是政府主动公布其占有的信息资源。

　　“并不是政府占有的所有公共信息资源都需要公布，也不是公布所有的公共信息都会对公众产生好处。”于安强调，“公共信息，无论是政府占有，还是个人掌握的，都是一种战略资源，应该纳入到法制轨道，综合考量个人权利与国家、社会和经济安全。”现代国家安全理念已经超出了军事和国防的范畴，更囊括了人民身体健康、生态环境保护、互联网络安全、生物物种安全、科学技术保密、矿产资源保护、国际贸易畅通、货币金融稳定、公众心理稳定等多个方面。国外的一些经验表明，这些衍生的国家安全一旦出现问题，表面上可能是行业性或是地区性的，但它的作用力将会蔓延到各个领域和各个地区，以致人人自危、社会动荡，影响国家安定的局面。

　　公共信息从内容上可以分为：政治信息、经济信息和包括公共卫生在内的社会信息。从产生的方式上，可以分为反映政务的公共信息和政府占有的公共信息。政府信息条例以及WTO要求的透明性原则，所指向的都是第一类信息。而这次非典，使得政府占有的公共信息能否以及如何和公众共享这个问题变得十分突出。

　　传染病防治法是1989年制定的。非典，也让这个法律在疫情报告上的缺陷暴露无遗，带有根本性的问题有：新的传染病的确认权力过于集中，远不能适应今天这个高度交往的社会形势；情报报告和公布确定及时、真实的原则，但缺乏一个严格的、科学的程序；还有就是1991年颁布的实施办法，强烈的部门立法的色彩，使得主管部门防治传染病的责任不明。

　　涉及公共卫生的信息，关系到个人的生命健康、社会的生存和经济的发展，这类公共信息的公布必须有法可依。除此之外的，安全生产、食品卫生、质量监督和检验检疫，都应该进入这个视野。于安建议，可以现行的统计法为基础，规范公共信息的获取、管理、公布和使用；也可以考虑在将来的政府信息公开法中，将公开的信息分成政务信息和政府占有的公共信息，统一规范，建立公共信息法制体系。

　　在建立公共信息法制体系上，信息公布的主体、权限、程序和法律责任四个方面缺一不可。没有法律责任，不追究渎职，这个法律就会落空；没有程序，就无法操作，无法制约；不规定权限，就不能做好中央和地方、部门和部门间的分工。

　　现实在回答立法这个新问题的同时，也让人们看到了问题的另一面。

　　中国从横断面看，有那么多不同的区域、部门；从纵断面看，又有那么多的层次。每一个区域、部门或层次又都有自己的系统，不同系统里又有不同的层次。在这样一个超巨型的复杂系统内，发生信息扭曲的机会实在是太频繁了。漏掉的信息、迟到的信息和不准确的信息，这正是应付突发事态的机制中最薄弱的部分。

　　中国人民大学行政管理系主任毛寿龙教授认为，在一个开放的、快速变化的信息社会，政府不能再像封闭的计划经济时期那样，遇到问题，总是先“内部消化”，再告之公众。这种“公共问题内部化”、“长官意志化”的思维，天然地将政府与公众隔离开来；而事实上，面对永远的变化，未知的复杂，政府的理性永远是有限的，完全没有必要“把所有问题都自己扛”。没有人会因为突如其来的灾害责怪政府，但他们有权利要求实时的、真实的、透明的反映；从政府职能转变角度来看。最近若干年，政府职能开始逐渐从经济建设走向公共服务，比如为市场经济发展提供法律和制度基础、建设政治文明等等。如果自此开始，政府能够实现进一步职能的转变，加强管理公共事务、解决公共问题、提供公共服务，让社会发展跟上经济发展，即使今后再有类似SARS的传染病发生，政府也可以应对自如。

　　有学者建议，还要建立多元的信息系统，确保多元信息过程的常规运作。因为突发事态本身带有基本的不确定性，很多迹象人们从未见过，至少大部分没有见过。像这次SARS，突发事态的不确定性、崭新性，以及它的急速性，它不会给人留下很多时间慢慢找出对付的办法。如果某地发生突发事态的信息很透明的话，其他地方就会很警觉、就可以更好地应对。所以，社会的信息系统应该是多元的。只有多元的信息过程，才能把信息扭曲的情形大大减少。

　　中央银行垂直领导的系统同样值得防治传染病流行监管机制参考。它应该相对独立于地方政府，以避免受到地方官员的政绩、偏见的影响和牵制。

　　建立民间资信系统，与政府资信系统相竞争，逐渐在竞争中建立起政府资信的权威性，也是提高政府公信力的重要条件。政府资信的强大和自信必须建立在民间资信强大的基础上。

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