程晓敏本报记者李立

　　行政权力的运用，充分体现着国家政权的性质，密切联系着社会公共利益和公民的个人利益，事关有中国特色社会主义事业的兴衰成败。

　　———摘自《国务院关于全面推进依法行政的决定》

　　编者按：

　　依法行政是政府机关工作的灵魂。政府机关的一举一动都应该有法律依据。这些原则逐渐成为人们的共识，也成为行政体制改革的方向。目前在大部分省市推行的行政执法责任制将这些原则落实在具体的行政执法工作中，因而是一项很有实用价值的改革举措。

　　我国是一个有着几千年封建专制文化传统的国家。即使现在，官僚作风、效率低下、扯皮推诿在一些政府机关也还不同程度地存在着；随意执法，滥用职权也是一些政府机关久治不愈的顽症。因此，政府机关内部首先应该建立一套自我监督、自我约束的机制，以消除各种衙门顽症。很多地区和部门都建立和不断完善一些制度，比如河南省国税局就制定了责任制岗位体系，依据法律规定将责任职权细化分解到每个岗位，使每个工作人员都能明确自己的职责。再如公安部推出执法质量考评规定，为公安执法建立了评比标准，对规范公安执法起到了重要的促进作用。

　　罗马不是一天建成的，行政改革也不可能一蹴而就。但只要坚持改革，不断推陈出新，不断推出改革举措，并坚持落实，行政改革的大目标一定会实现。

　　引子

　　这是一项不同寻常的自我监督举措。这是迈向依法行政的坚定步伐。

　　从1997年以来，我国各地政府陆续展开了行政执法责任制的建制及推行工作，着力将行政执法绩效评估和责任追究机制引入行政管理过程。这是行政执法全新监管的崭新实践。

　　五六年过去了，行政执法责任制的推进，给各地许多行政机关带来了一些静悄悄但却显著的变化，让我们共同来关注一下吧。

　　行政执法责任制如此这般

　　什么是行政执法责任制？

　　来自国务院法制办的权威解释是，行政执法责任制是“行政执法责任制和评议考核制”的统称，是一种行政机关内部以监督行政执法行为为主要内容的层级监督制度。行政执法责任制的核心是通过明确政府机关法定行政执法职责，健全行政执法评议考核体系，落实行政责任追究机制，实现规范行政执法行为的目的。

　　这项制度始创于上世纪90年代初，最早是由河北省石家庄市政府、内蒙古自治区乌海市政府、陕西省富平县政府、甘肃省敦煌市政府先后尝试建立的。

　　1997年，党的十五大报告提出：“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略。”“一切政府机关都必须依法行政，切实保障公民权利，实行执法责任制和评议考核制。”这一历史性的根本转变标志着我国向现代法治社会的大步迈进。

　　乘此东风，全国大部分地方政府部门开始积极全面推行行政执法责任制。各地在认真清理行政执法主体和执法依据、界定执法机关的职责和健全行政执法监督制度等工作的基础上，逐步形成了以规范行政执法为目的，明确行政执法责任和追究执法过错、违法责任为内容，设置考核目标进行评议考核、落实奖惩措施为保障的行政执法责任制体系。

　　综合各地政府的具体做法，一是清理行政执法主体，明确执法依据和执法权限，切实减少行政机关在执法活动中的推诿扯皮现象，努力提高行政效能；二是确定执法岗位，分解执法职责，严密执法程序，细化执法标准，切实改变过去那种执法岗位不清，职责不明，权力行使层级之间“上侵”、“下夺”、“左挤”、“右占”，相互扯皮、揽功诿过的现象，有效地规范行政机关内部管理秩序，提高行政效率；三是架构执法考评体系，突出执法效能评估，完善行政责任制追究机制，将行政职权的行使与执法人员的年度考核奖惩紧密挂钩，实现行政权的规范运作。

　　意在跳出可恶的怪圈

　　一切权力都可能被滥用。

　　多少年来，由于行政机关科学的自律制度没有完全建立，自我约束能力不强，造成了有些地方的行政执法疏漏明显，屡屡出现有法不依、执法不严、违法不究的现象，甚至执法犯法、以权代法、以权压法、徇私枉法也时有发生，以至我国不少地方的行政执法状况，总是在“问题严重—教育整顿—问题又严重—教育又整顿”的怪圈中打转，大大败坏了行政执法机关应有的行政执法形象。

　　2001年初，河南省南阳市发生了一起虚开增值税专用发票案。一家公司的负责人找到南阳市政府部门工作人员张某，请他帮忙办理购买增值税一般纳税人认定和领购税控开票机手续。张某欣然答应，私自填制了一份《增值税一般纳税人资格认定调查表》后，便去找税务管理干部李某办理手续。碍于情面，在未调查核实的情况下，李某便在表上签了字，接着去找税务所长签字。偏偏税务所长正在医院输液，所长便让李某代签。于是，这张调查表在税务所里顺利盖章后，一路绿灯，很快被送到了税务局发票科长的案头。科长本应进一步核查情况，然后开具书面发放税控开票机的通知，但他不知何故，只用电话通知受托公司，受托公司便向这家公司发售了税控开票机。此后的短短一个多月时间，这家公司疯狂虚开增值税专用发票197份，涉案金额1.7亿元，涉案增值税额2878万元。

　　江苏省如皋市公安局在2001年初，做出了一项重要决定，从清偿对全市人民的执法“欠账”入手，启动行政执法责任制的落实。罗列问题的清单很快被拿了出来，共计大小问题112个，其中包括以权谋私、有案不立、违规办案、处警拖沓等等。仅1997年到2001年初，全局就有该立未立案件和虽立案却未做处理案件300余起；该捕未捕违法犯罪嫌疑人员440人；该退未退涉案款物价值350余万元。而全局850名民警，约有三分之一也就是283名民警，既不懂也不会按法律规定的程序完完整整地办案！

　　如皋市公安局的上级机关南通市公安局也有许多教训：1994年，南通市车管所副所长陈卫华违法为走私车辆上牌照，收受贿赂30多万元，被判死刑；上世纪90年代中期，南通市公安机关每年都有10多名民警因执法违法问题，受到党纪政纪法纪的追究；全市公安执法工作长期存在职责不清、执法随意、三乱成风、特权思想严重的弊病。

　　各地、各部门行政执法机关意识到，对权力的约束，既要靠外界的他律，同时也要讲内部的自律。行政执法责任制的推行，旨在明确和健全有可操作性的执法岗位职责和工作规程，实施有效的评议考核标准和方法，严格执法过错责任追究，这是将整个执法过程置于监督之下，是实践新的监管模式。

　　典型引路，责任制“三步走”

　　依法治税，是税收执法的根本。

　　早在3年前，国家税务总局就选择了部分基层税务机关进行行政执法责任制的试点，从而拉开了实行税收执法责任制的序幕。去年，税务系统又把加快税收执法责任制作为推进依法治税的重中之重，并采取典型引路的方式，深入推行税收执法责任制。

　　被推出的两个典型，一个是青岛四方国税局，另一个是河南省国税局。

　　青岛四方国税局根据所有涉及税收问题的法律法规，按局长、分管副局长、科长和一般干部4个层次，在税收执法方面，共分设了83个执法岗位，制定了651条岗位工作职责；在行政管理方面，划分了38个具体管理岗位，制定了651条岗位工作职责。同时，他们还制定了494项岗位目标、818项工作规程。

　　在分解岗位职责中，青岛四方国税局特别对权重岗位强调制约，对领导班子设立了10个具体岗位、66项工作职责、53项岗位目标、69项工作规程、64条责任追究标准。

　　四方国税局专门成立了由一把手任组长的责任追究小组，定期对各岗位职责逐条逐项进行全过程考核。考核后，按照直接责任、连带责任、第一责任三个级别，依照行政执法岗位和行政管理岗位确定的757项责任追究标准，进行行政处理与经济处罚。至今，青岛四方国税局已有100多人次受到责任追究。

　　如果说青岛四方国税局是手工版税收执法责任制代表，那么，河南省国税局则依托信息化平台，突破了税收执法责任制量多面广的考核瓶颈。

　　2001年8月，河南省国税局的30多名业务骨干集中攻关，用了近3个月的时间，拿出了60万字的《河南省国家税务局税收执法责任制岗位体系》。

　　这一体系，制定出相互衔接、相互制约的105个执法岗位，同时将国家法律、法规、规章中赋予税务机关的所有职权整理归纳为9大项、51小项、75个权力点，通过756个业务流程图列示，将职权行使过程细分为2799个工作环节，界定了2799个工作时限，分解对应到105个岗位上。全省15600名税收执法人员在这个税收执法大棋盘上，都有着自己明确的位置与责任。

　　体系还把税收执法中可能出现的过错行为列举了117项，分别对应到每一个执法岗位上。这些过错大多属于行政执法中易发多发的过错，如执法随意、不作为、违反程序等。考虑到大部分过错性质轻微，现行法律法规没有做出明确的责任追究，河南省国税局便以经济惩戒、批评教育、责令写出书面检查、通报批评、责令待岗、取消执法资格等6种行政处理方式作为补充，讲究权责对等，有错必究。

　　更关键的是，上述措施被转换成了计算机语言，税收执法的监督与被监督，在人机之间展开。全省15600名执法人员与近70万户纳税人打交道的执法情况，由电脑代为监督，并定期形成过错追究结果。

　　面对这种监督，河南省国税系统的执法人员，谁也不敢掉以轻心。

　　目前，国家税务总局围绕税收执法责任制制订了“三步走”规划：第一步，今年底要在全国税务系统实行基本统一的岗位职责和工作规程；第二步，到2005年底基本实现税收执法行为的电脑考核；第三步，到2006年基本实现税收执法责任制的标准化、科学化和规范化。

　　考评规定，一规带全局

　　公安部在2000年就明确要求各级公安机关要建立健全公安执法责任制。2001年10月，公安部又在全系统推出了《公安机关执法质量考核评议规定》。此举被不少专家认为是牵住了公安执法质量的“牛鼻子”，是落实公安执法责任制的重要措施。

　　公安执法质量考评，指的是上级公安机关对下级公安机关，各级公安机关对所属执法部门及其民警办理刑事、治安案件及其他执法情况进行全面考核评议，确定考核档次，并给予奖惩处理的活动。其根本目的，在于建立起一套以执法办案工作优劣为标准，衡量各级公安机关和各部门、各警种以及广大民警工作成效的管理机制，从而保障公安执法的严格、公正与文明。

　　按照公安执法质量考核评议规定，对连续三年优秀的单位，给主要领导记功、嘉奖；对不达标的，通报批评，集体诫勉谈话；连续两年未达标的，主要领导免职。湖南省已有5个县、区公安局长被免职；河南省则对优秀公安局奖励20万元，对局长个人也给予物质奖励。

　　江苏省的考评工作搞得比较早，已有4年，共有200多名民警因执法过错被追究责任，60多名科、所、队长因执法质量差被撤消或免除职务。

　　2002年初的一天，在江苏省如皋市公安工作会议上，5名派出所、责任区刑侦中队和交巡警中队的部门主要领导被宣布免职，成为2001年度执法质量考评中因排名末位而下岗的基层领导。他们中，有薛窑刑侦中队的中队长和指导员。

　　薛窑刑侦中队，是当年如皋市公安局破案数量第一的中队，为什么还导致了中队长和指导员的双双被免职呢？问题出在办案质量上。

　　按100分的执法质量考评，他们丢掉了38分，基本都扣在民警台账记录不规范，或办案程序不规范等问题上。一句话，丢分丢在重实体轻程序的毛病上。

　　不要小看这些毛病。没有点滴处的严格执法，那来高质量的办案水平？

　　江苏省南通市公安局把执法质量纳入警务等级评定，作为单位和民警等级评定的重要依据。他们把单位和民警分为四个等级，推出三项否决：窗口单位三次出现行政不作为的，评级最低档，取消评优资格；一线执法单位发生一次严重执法过错的，同上处理；民警个人出现一次执法过错的，评为4级民警，丧失评优资格。

　　严格的考评，换来了严格的管理和严格的执法。南通公安系统执法办案质量明显提高，有7个单位12次在全省执法评比中被评为优秀。2001年以来，南通公安系统共办理案件500多万件，未发生一起职务违法事件。2001年南通市进行政府机关作风建设综合测评，公安系统名列第六。2002年江苏公安厅组织了百万户异地随机抽样调查，群众对南通市公安工作满意率为97.2%。

　　湖南省至今已连续两年对全省县级公安机关进行执法质量考评，优秀单位由16个增至27个，不达标单位由18个减少到9个。

　　2002年，全国公安民警违法违纪案件数和总人数，同比下降22.4%和21.1%。

　　依法行政的实质性步伐

　　来自国务院法制办公室的统计表明，到去年底，我国各省、自治区、直辖市基本都推行了行政机关行政执法责任制，重庆市、河北省、武汉市、青岛市、济南市、昆明市、银川市还专门制定了地方性法规。目前，除少数地区，推行行政执法责任制工作已成为各地各级政府加强行政执法监督工作的重头戏。

　　行政执法责任制的推行，明显推进了各地各级政府部门依法行政的进程。有关权威部门认为至少体现在以下几个方面：

　　(1)坚持依法决策。推行行政执法责任制，促使各级行政机关认真实施各项法律法规，在行政决策中，把法律法规作为依据，减少了决策中的人治因素。

　　(2)加强了行政法律制度的建设。推行行政执法责任制，促使各级行政机关在宪法、法律的原则框架内，着力规范行政权的设置，加大了对涉及行政处罚、行政许可、行政强制、行政收费、行政指导、行政确认等行政机关主要管理手段的制度化和规范化力度，使行政法律制度不断得到完善。

　　(3)促使各级行政机关树立法治观念。在行政管理活动中，坚持职责法定化、程序规范化、责任明确化，并通过对行政执法评议考核的广泛开展，逐步建立和完善行政机关内部的行政效能评估机制。

　　(4)强化了政府对行政执法的监督。各级政府加强了对下属部门和下级政府行政执法的监督，特别是针对一些容易引起社会热点问题的行政执法部门，各级政府加强了监督这些部门行政执法的责任指标，检查贯彻实施有关法律、法规的情况，如监督有关行政审批、行政许可及行政收费的合法性和“收支两条线”的执行情况等。

　　(5)促进了行政执法水平的提高。行政执法机关的行政执法行为更加规范，执法人员的法治意识普遍得到提高，主要表现为：行政执法严格按照行政执法程序进行，随意执法的情况大大减少；行政执法严格按照法律规定行事，越权执法受到制约；行政执法人员通过权责挂钩的制约，权力本位的意识逐步向责任本位转移，对执法中出现的问题，改变了过去推诿扯皮的现象，逐步形成文明执法的风尚。

　　正视发展不平衡问题

　　黑龙江省是我国较早开展行政执法责任制的省份之一。现在，该省不少行政执法部门提出“消灭程序违法”的口号。

　　8年前，黑龙江省对一些地区作过检查，所查的行政机关几乎找不到一本完全没有问题的案卷。今年，全省案卷抽查反映案卷质量普遍提高，实体违法事件比较罕见。这是8年不懈努力的结果。该省的大庆市，执法责任制工作抓的早抓得紧，全市行政机关的行政败诉率从上世纪90年代前期的40%左右，下降到现在的10%左右。

　　面对成绩，黑龙江省政府法制办也看到了问题。他们认为，这一制度在全省各地、各部门的推进力度和效果呈现较大的差异。

　　国务院法制办提供的一份文件也谈到这个问题。文件说：“虽然行政执法责任制已经有了近10年的发展历程，但由于受多方面因素的影响，各地发展很不平衡。”

　　这份文件分析了三大原因：

　　一是认识问题。有的地方领导认为搞责任制太麻烦，是给自己上紧箍咒；还有的的确不知怎么搞，搞到什么程度；另有的认为这是一项新事物，国家没有统一要求，因而抱着等待观望态度。

　　二是责任问题。科学地分解和设置行政执法责任是推行行政执法责任制的前提。目前，在责任分解问题上，由于有些法律法规规定的比较原则，加上一些规章对部门职责规定有交叉，甚至与法律相冲突，执法权限不清，影响了执法责任的分解；在责任追究上，也往往因所依据法律法规的不明确、不统一而不好操作，有的制度甚至在设计上就不科学、没理顺。

　　三是考评问题。考核评议的标准、以及处理办法等都不统一，评议考核缺乏长效的奖惩机制。

　　黑龙江省政府法制办谈了一下今后的打算。

　　他们说，党的十六大提出，要加强对执法活动的监督，推行依法行政，并对进一步转变政府职能，改进管理方式，切实解决权责脱节和多重多头执法的问题提出了要求。这些重要思想应当体现在行政执法责任制的制度设计和目标设定中，要将行政执法责任制的运行同深化行政管理体制改革结合起来，同步推进。

　　再有，内部考核要专要精，外部评议也不可或缺，要形成制度。尤其是通过公布考核目标、公示岗位职责、设立行政执法监督举报电话等，接受社会和行政管理相对人的监督，并将民意测验、问卷调查等外部评议方式规范化、制度化，以加大社会监督在评议考核中的分量。

　　奖惩过软、追究责任不到位是多数地方行政执法存在的问题。黑龙江省政府法制办将探索建立行政执法责任专项激励基金，用行政执法责任制考核中不达标或者成绩较差的单位和个人进行的经济制裁所得，专项用于对优秀者的奖励，并将物质奖励与非物质奖励结合，使行政执法状况真正与领导政绩和公务员考核挂钩。

　　行政执法责任制的推行，不可能一蹴而就，需要一个过程。但在具体实施方面也要有一点紧迫感。行政执法责任制无疑是一个有效的行政改革措施，它正在得到逐步完善，它必将为我国的行政体制改革打下一个坚实的基础。

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