本报记者袁铁成

　　中国人出国后遇到麻烦时往往会求助于中国驻当地的外交代表机构———使领馆，但由于认识等方面的原因，人们在寻求使领馆帮助的过程中至少存在三大误区：使领馆是理所当然的庇护所、领事保护是万能的、保护不力可起诉使领馆。

　　维护本国公民在国外的正当合法权益是各国政府驻外官方机构的责任，西方发达国家在这方面的做法比较成熟，特别是美国、英国外交当局经常就国际形势和安全等方面问题向本国公民发布公告和指南。

　　对于中国公民的领事保护，中国高级外交官钟建华曾说：“各国政府对本国在海外的公民实施领事保护的手法并不完全一致，要根据不同的情况来处理。即使美国也不总把军队作为领事保护的手段来使用，但我们一定在可能的范围内为我国公民提供最大限度的领事保护。”

　　日前，为方便中国人出国在外旅行、工作、学习或居住期间遇到困难时，通过中国官方代表维护自己已被侵害的合法权益，中国外交部对外发布了最新版的《中国境外领事保护和服务指南》(2003版)。

　　新版《服务指南》回答了中国公民在寻求领事保护和领事服务时所遇到的13类问题，内容涉及中国公民的领事保护范围、中国护照的补办、意外事故的处理、人员境外死亡的处理、境外遭到不公正待遇、遗产继承、非法滞留、遭遇紧急情况等方面。

　　中国外交部还在新版《服务指南》中列明了中国驻外使领馆“能够”提供的领事保护和服务的内容和范围，也明确提出了“不能够”提供保护和服务的内容和范围。不在领事保护和服务的内容包括：“申办所在国签证和当地居留证”、“谋职或申办工作许可证”、“干预法庭的审判程序”、仲裁和解决民事纠纷、购买免税物品、“在治疗、拘留或监禁期间获得比当地人更佳的待遇”等等。

　　与此同时，外交部也明确指出中国公民对“领事保护”的认识至少存在三大误区。

　　误区之一，把中国驻外使领馆当成“中国公民理所当然的庇护所”。外交部说，有一部分人认为，中国人在接受国遇到刑事等案件时，可以去中国驻外使领馆寻求庇护。这种认识是不正确的。使领馆对本国公民或第三国公民都无庇护权。中国公民在境外陷入困境可以请求中国驻外使领馆提供“协助”，但不允许躲进使领馆“避难”。因为这样做不仅无助于解决问题，还会使问题复杂化，甚至引起外交争端。

　　第二个误区则认为“领事保护是万能的”。《服务指南》说，使领馆的领事保护是有限度的，受到诸多条件和因素的限制。首先，使领馆在接受国没有行政权力，更无司法权力，不能使用强制手段。使领馆对本国国民的保护，无论是探视还是交涉，实际上是依据国际法准则、国际惯例等督促接受国执法机关依法行事，公正公平处理；其次，领事保护涉及国际法、接受国和派遣国法律，情况十分复杂，使领馆对中国公民提供领事保护时，不能超越其执行领事职务的权限。

　　《服务指南》所指的第三个误区是使领馆提供的领事保护未达到其预期效果，可以起诉有关领事官员。外交部说，驻外使领馆实施领事保护时所进行的外交交涉是外交行为，既可能成功，也可能不成功。公民不能因外交交涉不成功而起诉外交行为，这是世界各国普遍的法律规定。我国《行政诉讼法》第12条规定，法院不受理公民、法人或者其他组织对“国防、外交等国家行为”提起的诉讼。《行政复议法》也不适用外交行为。

　　有不愿透露姓名的中国外交官日前在接受本报记者采访时说，中国外交中的领事事务管理越来越透明和规范，但在过去两年中，中国驻外使领馆屡屡遭到中国公民或海外华人的批评、甚至起诉，均是这次公布最新版《服务指南》的大环境。

　　对于中国领事服务中存在的一些问题，时任外交部领事司司长的钟建华在接受本报专访时曾说，中国“确实有少部分领事官员，因某些原因，服务态度不好，领事司和我驻外使领馆正在设法改进。另外，可能还有个别领事官员违纪的行为。但领事人员的纪律也是严肃的，任何违纪案件一经查实，都将予以惩处。我还想指出，我们大部份领事官员还是好的，他们的工作也得到公众的认可。欢迎各界对我们的领事工作提出批评和建议”。

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