终结“多头执法”

http://www.sina.com.cn 2003年05月21日07:08 湖北日报

　　湖北日报记者任浩

　　在江城，过去由于执法机构重复设置，职能相互交叉，造成“一条马路几家管，一起违章家罚”的现象，群众戏称为“七个大盖帽，管不住一顶破草帽”。统一的着装，准军事化的管理，现代化的垃圾清扫设备，这是记者9日在江汉路步行街看到的武汉城管执法大队的“靓丽形象”。武汉市城管执法局副局长周元深有感触地说，是综合执法改革一举“刷新”了武汉城管执法的整体形象。副省长蒋大国在对该项改革进行调研后称赞说，武汉为全省改革提供了可贵经验。一份市长令引发的革命2002年8月，武汉市政府颁发市长令，公布施行《武汉市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》。武汉市成为我省第一个试行相对集中行政处罚权的城市。为什么要开展这项试点工作？武汉市政府副秘书长杨卫东说，武汉的城市管理和执法工作，过去是通过各个专业行政管理部门及其执法队伍分别行使行政处罚权。由于执法机构重复设置，职能相互交叉，造成“一条马路几家管，一起违章几家罚”的现象，群众戏称为“七个大盖帽，管不住一顶破草帽”。而专业执法队伍分散，执法人员素质参差不齐，又影响了城管执法在群众中的形象。周元回忆说，改革以前，一些群众认为城管就是“掀、撵、砸；收、扣、罚”。“相对集中行政处罚权，就是要变多头执法为一头执法，建立精简、统一、高效的城市管理综合执法体制。”杨卫东说。为此，武汉市撤消原市政局、环卫局、公用局、市容办4个局级单位，组建城市管理执法局，集中行使市容环卫、城市规划、市政管理、城市绿化、环境保护、工商、公安交管等七个方面法律、法规、规章规定的全部和部分行政处罚权。“实践证明，以实现相对集中行政处罚权为核心的城市管理综合执法改革，有效地解决了多头执法、职权交叉带来的乱收费、乱罚款、执法扰民等问题。”杨卫东认为，终结“多头执法”是提升武汉城市管理水平、实现城市环境创新的一场革命。三大难题的破解“执法主体由‘多头’变为‘一头’，这‘一头’执法水平怎么样，直接关系到改革的成败。”武汉市法制办主任向天华是这项改革的参与者之一，他认为根治多头执法必须从根本上解决执法中的利益机制问题。谁来执法？执法者的权益如何保障？谁来监督执法者？面对三大道难题，武汉市城管、人事、编制及司法部门协同配合，建立起一套严格的准入机制和执法监督机制。公开考试，择优录用，组建高素质的执法人员队伍。对改革前原有的2000多名城管监察队员，一律按照公务员的标准重新考试招聘，副科以上领导职务全部实行竞争上岗。“城管队员再也不是过去‘捋着袖子大喊大骂’的形象了！”周元说，这支城管执法队伍已开始展现出依法执勤、文明执法、队容严整、执法有力的新形象。有效解决执法人员的身份问题，确保队伍经费来源。周元介绍说，过去城管队员“身份不明”，导致经费不明确，以罚代管，执法队成为“只罚队”。改革后，武汉市将城管队员纳入依照公务员管理序列进行管理，在全市单列城管执法专项编制1600名，执法队伍的经费分别纳入市、区财政的全额预算。城管队员的收入与其罚没收入严格实行收支两条线管理，斩断执法行为与经济利益之间的联系。强化执法监督，严惩粗暴执法，维护城管执法队伍形象。江岸区车站街市容监察队4名队员在处理占道过程中粗暴执法，造成不良社会影响，该区城管局立即对他们作出开除出队的处理决定。“我们对执法过错行为严查实究，决不手软！”周元介绍说，他们在城管执法局直属分局设立了督察大队，专司全市城管执法队伍的日常督察工作。他们还在人大、政协和行政管理相对人中选择执法监督员，并设立24小时值班的城管110联动服务台，及时受理群众举报和投诉。仅去年就处理群众投诉23509起，纠正执勤队员违反执勤规则、不作为等违法执法行为151起。“武汉经验”在延伸武汉市政府提供的一份报告显示，自2002年10月以来，全市城市管理执法机构共查处各类违法行为108147件，拆除违章建筑122万平方米，取缔占道摊点18．6万处，拆除户外广告招牌10841起，制止出店经营近12万起。杨卫东认为，相对集中行政处罚权把共性的、经常发生的城市管理执法权交由执法局行使，使相关行政机关从大量的执法事务性工作中解脱出来，改变了原来那种由一个行政机关“自批、自管、自查、自罚”的“一条龙”管理模式。而且，由于精简了执法机构，减少了执法人员，不仅解决了城管过程中“依法打架”的问题，也降低了执法成本，减轻了财政负担。那么，城市管理领域的这项改革能否向其它领域延伸呢？省法制办副主任李汉生认为“武汉经验”值得借鉴。他说，当前许多领域都存在多头、多层执法现象，而多头、多层、交叉执法是造成城市软环境差的重要因素。有关专家认为，武汉开展的相对集中行政处罚权试点，在解决城市管理领域中多头执法、职权交叉、行政执法队伍膨胀、执法扰民，改善城市管理方面取得了显著成效，同时为进一步深化行政管理体制改革积累了一些有益的经验。李汉生介绍，继武汉之后，黄石、襄樊、宜昌也在开展这项试点。目前，有关部门正在研究总结武汉经验，准备在文化、农业等领域引入相对集中行政处罚权试点。随着这项改革逐步推进，越来越多的行政管理领域将迎来“多头执法”的终结。链接相对集中行政处罚权相对集中行政处罚权是行政处罚法确立的一项重要法律制度。行政处罚法第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”自1997年至2002年7月底，全国共有23个省、自治区的79个城市和3个直辖市开展了相对集中行政处罚权试点工作。2002年8月，国务院发布《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，授权省、自治区、直辖市人民政府决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。

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