对强化商业银行内部审计管理与控制的思考

http://www.sina.com.cn 2003年05月21日09:41 法制日报

　　中国长城资产管理公司呼和浩特办事处—曹励

　　随着专业银行向商业银行转轨步伐的加快，内部审计作为商业银行自我约束机构的主要组成部分，其作用变得越来越重要，为了进一步保证商业银行各项业务的健康发展，保持一个良好的经营秩序，强化内部审计管理与控制已成为当前商业银行亟待解决的问题之一。如何强化内部审计管理与控制，更好地发挥内部审计再监督中心作用，笔者仅结合自己的认识和国家长期实施的宏观经济政策，对改进和加强商业银行内部审计管理与控制浅谈一下自己的看法。

　　一、当前商业银行内部审计管理与控制存在的主要问题

　　审计作为经济监督的活动，是适应经济管理的需要而产生和发展的，必须由专门的机构或人员依法独立进行，而我国长期实行的是计划经济体制，审计没有独立建章建制，而是将其寓于监察和会计检查之中，其作用实则被取消，商业银行内部审计也不例外，但随着经济建设的发展和改革开放的深入与扩大，特别是随着社会主义市场经济体制的逐步建立，商业银行与社会经济活动的联系日益广泛和密切，内部的经济活动也日益增多和复杂，迫切需要对这些业务经营活动加强审计监督。

　　内部审计制度建立几年来，各级商业银行内部审计机构和审计人员在各部门、各单位的领导和国家审计机构的指导下，认真履行审计监督的职能，积极开展财务收支审计、各项经营指标完成真实性审计、固定资产及在建工程项目审计、行长（主任）责任（离任）审计、内部控制制度评价、以资抵贷物品管理审计等各类型的审计，对业务经营活动中重大的、带有倾向性或共同性的问题以及领导和群众关心的热点、难点问题组织或进行审计调查、积极配合有关部门开展工作，对经济活动中的有关事项提供咨询和其他服务，较好地发挥了职能作用，为推动商业银行的改革和发展做出了积极的贡献。但是，我们在肯定成绩的同时，也应看到，当前各级商业银行内部审计工作中仍存在着不少不可忽视的问题，这些问题均是潜在的金融风险，应该引起广泛而深刻的关注。

　　(一)指导思想不明确，致使内部审计工作易于进入误区长期以来，商业银行部分内审人员对审计工作的指导思想认识简单、片面，认为内审工作只是“装样子，给外审看的”，对内各项业务的审计只采取“应付”和“无所谓”的态度，造成了内审工作只得务虚。一是在具体审计过程中，对政策界限把握模糊，不能真正行使保驾护航的角色，而且行使的查处力度不大，对违反财经纪律的行为未进行严肃处理；二是不具备超前意识，缺乏主观能动性，不能够坚持高标准、高质量地完成工作任务，对新生事物不能及时接受，形成思想停滞的不良局面；三是不能够快速找准商业银行内部是计工作的定位点，对再监督中心作用难以真正发挥。

　　(二)内部审计人员综合素质差，业务能力较低。内部审计是一项政策性强、涉及面广的工作，随着金融事业的发展和改革的深化，内部审计人员不仅要通晓财会知识、审计理论、法律知识，还必须掌握电脑知识、英语知识，并具有较强的综合分析能力及文字表棕能力。当前相当一部分内部审计工作人员缺乏必要的电脑知识，且英语基础差，业务知识面较窄，不适应新形势下内部审计工作任务要求的需要。

　　(三)基础工作跟不上，缺乏激励机制及目标责任制。内部审计工作在不同的时期有不同的工作目标，但当前商业银行内审部门在工作中往往只重视工作目标的制订，而忽视了根据各个单位、每个人承担的目标责任，规定相应的权限范围，享受一定的经济利益，采取责、权、利相统一的方式，在其完成工作目标之后，缺乏给予物质上和精神上的奖励或鼓励，极大影响了内审人员的积极性和创造性的发挥，容易出现例行公事的应付局面。

　　(四)内审工作的内容和手段尚无统一的标准，缺乏操作性强的内审方案。目前，内部审计工作基本上局限于查错防弊，只注重检查会计凭证、报表等资料是否真实、完整、业务操作是否合规合法等。多数商业银行缺乏注重对信贷资产质量、经济效益、风险责任进行审计。同时，在审计方法上缺乏规规化的审计方案和对被审计单位科学严密的处罚措施，尤其是对储蓄、信用卡、新业务、电脑等新型业务更是缺乏可操作性的审计方案。

　　(五)商业银行内部审计工作的领导体制在多数部门和单位没有建立健全起来。多数部门和单位的主要行政负责人没有直接领导或关心过本部门、本单位的内审工作，也没有专门委托一位行政副职协助分管审计工作，因而不能较好地履行规定的职责。

　　(六)商业银行内部审计工作的法制化、制度化、规范化建设未取得重大进展。许多商业银行部门和单位及其审计机构虽然依据审计法规，结合各自的实际情况，制发了有关审计工作的规章罐，但相对审计工作规范化要求相差甚远，由于缺乏法制化及制度化，因而常常使商业银行内部审计工作陷入无法可究、有法不依、有章不循的恶性循环中。

　　(七)开展商业银行内部审计工作所必需的条件在多数部门和单位没有真正得到保证，包括经费、必要的设备和办公条件及用车等；同时，审计人员的合法权益和实际问题也未能得到保障和较好地解决，难以减少后顾之忧。

　　二、新形势下强化商业银行内部审计管理与控制的必要性

　　(一)强化商业银行内部审计管理与控制，是加强内部营运资金管理和提高经济效益的客观要求。商业银行只有不断加强内部营运资金的管理，经济效益才会逐年有不同程度的增长。自商业银行内部审计工作开展以来，各级商业商业银行内部审计机构和审计人员始终把加强对自身营运资金的审计监督作为自己的中心任务，积极开展了审计和审计调查工作。通过审计和审计调查，一方面及时发现截留、挤占和挪用商业银行资金的问题，促使有关部门采取措施加以制止和纠正；另一方面又及时发现并制止或纠正了商业银行资金的“跑、冒、滴、漏”，从而推动商业银行业务经营机制和各项政策的落实到位。为了进一步规避金融风险，提高经营效益，强化商业银行内部审计管理与控制已势在必行。

　　(二)强化商业银行内部审计管理与控制，是维护国家财经法规和健全内部约束机制的客观要求。随着社会主义市场经济体制的逐步建立及商业银行改革的不断深化和商业银行事业的日益发展，商业银行部门和单位内外的经济活动日渐增多和复杂。为使这些经济活动能按照国家的财经法规运行，健康有序地发展，各级商业银行必须积极通过事前、事中和事后的审计，强化商业银行内部审计管理与控制，参与财经活动重大问题的决策，提供咨询服务等，及时发现问题，提出意见和建议，积极为领导和有关部门当好参谋和助手，防止和制止违纪违规的问题再度发生，或使已发生的违纪违规问题及时得以纠正和处理。

　　(三)强化商业银行内部审计管理与控制，是推进廉政建设和加强纠正行业不正之风的客观要求。实践证明，为了保证各项业务工作的顺利发展，商业银行的内部审计机构和审计人员必须充分发挥自己的特长和优势，认真开展审计工作，坚持把强化谦政建设放在首位，并不断加大审计监督撂度，积极配合纪检、监察部门查办经济案件，才能对惩治腐败、推进廉政建设做出应有的贡献。为了清理整顿帐外帐、小金库等工作，纠正行业之不正之风，促使问题的及时解决，有效地维护商业银行部门的形象，商业银行还需进一步强化内部审计管理与控制。

　　(四)强化商业银行内部审计管理与控制，是维护内部职工合法权益的客观要求维护商业银行部门和单位的合法权益，使之不受侵害，是商业银行内部审计工作的重要职责，为了达到这一目的，各级商业银行内部审计机构和审计人员只有强化内部审计管理与控制，通过开展审计和审计调查，对业务经营活动中的重大事项实行审签，并参与有关经济决策的研究，才可以使商业银行内部和单位避免自有资金的流失，减少经济纠纷的发生，确保合法权益得到维护。同时，许多商业银行内部审计机构和审计人员还应开展对与职工切身利益相关的问题的审计和审计调查，及时向领导和有关部门反映情况，提出意见和建议，促进有半政策的落实和问题的早日解决，保护职工作的正当利益，调动他们的积极性。

　　(五)强化商业银行内部审计管理与控制，是加强对干部监督屯管理和推动干部队伍建设的客观要求几年来，各级商业银行内部审计机构和审计人员一方面通过审计，使商业银行系统干部队伍中的腐败分子得以暴露，既纯洁了这支队伍，又使广大干部从中汲取教训；另一方面又积极当好参谋，硼把好财经活动的关口，使有关同志特别是各级领导避免减少因不熟悉财经工作而不自觉地发生问题或错误；同时，还日益广泛深入地开展了行长（主任）责任（离任）审计，既客观公正地评价了有关人员的经济责任，明确了他们经济活动中的功过是非，又为干部主管部门提供了考察和使用干部的重要依据，促进加强了干部管理。为了进一步规范干部管理制度，商业银行也就必须及时强化内部审计管理与控制。

　　（六）强化商业银行内部审计管理与控制，是促进商业银行与国际商业银行惯例接轨的客观要求纵观国际上发达国家的商业银行无不具有一个相对独立的、有较高的权威的、强有力的内部审计监督体系。我国商业银行已加入WTO阶段，并逐步与国际惯例接轨，为了进一步加快接轨速度，一个很重要的因素就是建立和保持一个相对独立的内部审计体系，即强化商业银行内部审计管理与控制。上述事实充分说明，商业银行内部审计工作是商业银行改革和发展取得顺利进行的重要保障，是整个商业银行工作必不可少的组成部分，对商业银行各项业务正常发展具有重要的意义。

　　三、强化商业银行内部审计管理与控制的对策不断提高商业银行内部审计工作的水平，是充分发挥商业银行内部审计职能作用的先决条件，为了进一步强化内部审计管理与控制，笔者认为应采取以下七方面的措施。

　　(一)进一步明确内审工作的基本目的和职能商业银行内部审计是指在内部设立的审计机构或审计人员，依据国家的有关财政、金融法律、法规政策以及本系统的准则，独立地对本系统及其分支机构的各基础业务活动、管理活动及财务活动的有关资料的真实性、合理性、正确性所进行的综合监督活动。因此，要保证内审部门正确履行自身职责，必须首先明确内审工作的目的和职能。

　　(二)不断解决思想，明确工作思路坚持一切以实际出发的思想路线为指导，明确工作思路，端正指导思想，是提高商业银行内部审计工作水平的前提。

　　1、要自觉地把经营效益作为工作的出发点和落脚点。坚持为商业银行的改革和发展服务的方向，紧紧围绕各部门、各单位各个时期的中心任务开展工作，促进商业银行质量的提高，推动商业银行事业的发展，在具体审计工作中，对审计发现的问题要在弄清事实的基础上，分析问题产生的原因和后果，然后再作出处理。对明知故犯违反财经纪律和财务制度，损害国家和人民利益的行为，要依法严肃处理，加大查处力度；对不知而犯或不得已而为之的违反财经法规和财务制度的行为，既要根据造成后果的严重程度依法作出处理，又要立足于帮，使之改正或找出妥善的解决办法。

　　2、要树立效益意识、质量意识和服务意识。要把思想从传统的计划经济的束缚下解放出来，用市场经济的观点去观察、分析和处理审计工作中的问题；要充分发挥审计工作在宏观调控和宏观管理方面的作用，及时向本部门、本单位及其上级主管部门领导提出宏观决策的信息、依据和可行性的建议，并及时反馈宏观决策的落实情况；要把检查、揭示资金的使用效益情况作为审计监督的重点，积极开展效益审计和内部控制制度的评价，促进加强管理，提高经济效益；要确立“质量是审计工作的生命线”的观点，从各方面采取切实措施，大力提高审计工作的质量，避免或减少审计风险；要坚定为商业银行的改革和发展服务，为领导的决策服务，为被审计单位服务的思想，把服务寓于监督之中，坚持“一审、二帮、三促进”的原则。

　　3、要找准商业银行的内部审计工作的定位点。商业银行内部审计署作为内部审计，不同于国家审计和社会审计，是对内部经济活动的监督，因此必须把定位点确立在为领导的决策当好参谋助手，促进加强内部管理，提高经济效益上。因为只有如此，才能充分发挥内部审计的职能作用，也才能从根本上防止或减少违反财经法规和财务制度问题的发生，由此出发，衡量商业银行内部审计工作成效的标准，主要应看在定位点上的作用发挥得如何，而不能单纯地看查出了多少违纪违规问题和多少违纪违规金额。

　　(三)坚持依法审计，建立健全内审规章制度坚持依法审计是实施审计监督的基本方针，也是提高审计署工作水平的重要保证。为此，必须依据审计法规实施审计署，按照审计署规范所规定的审计依据、目的、内容、程序、方法和要求开展各项审计工作，实现审计工作的法制化、制度化、规范化。为使审计法规和审计规范切实得到贯彻执行，各级商业银行部门和单位及其审计机构组织审计人员应认真进行学习和培训，使他们能熟练地掌握这些法规、规范的内容和要求；同时，还应加强对审计人员法制观念的学习，并建立健全审计控制制度和激励机制，使他们能自觉地运用这些法规和规范来指导和规范自己的审计行为，克服工作的随意生和盲目性，切实维护审计工作的严肃性。

　　1、应建立分期分类审计制度，把内部审计列入各项业务整体运转环节的有机组成部分，按照各项业务种类、业务量确定审计期，被审计部门到期按时报送，审计部门按时审签，到期不报或报后不及时审签的，都要分别确定审计与被审计部门的责任，以保证审计工作随着业务活动的发生，及时连续的进行。

　　2、应建立内部审计责任制度，对业务活动中存在的重要错弊，经内审部门查证核实后，明确经办部门和经办人的责任，由于审计监督玩忽职守，没能发现的，出现严重后果，造成重大经济损失的，除追究当事人的责任外，还要追究签审人员的责任。

　　3、应坚持和完善审计报告制度，审计报告制度是审计工作对上级部门负责的具体体现，必须认真坚持。一是要坚持及时反馈制度，对日常发生的新情况及时汇报；二是坚持实行专项审计报告制度，对根据实际情况执行的专项审计项目要统一上报；三是坚持建立审计查出来的案件报告制度。

　　4、应建立内部审计质量考核指标，具体包括覆盖面、错弊发生面、业务错弊纠正面等。

　　(四)正确处理好“三个关系”，突出审计工作重点商业银行内部审计的任务繁重，涉及面广且责任重大，而人少任务重的矛盾又十分突出。在这种情况下，要提高商业银行内部审计工作的水平，就不宜平均使用审计力量，必须把握审计监督的主要方面，突出工作重点。在实际工作中，商业银行内部审计机构应自觉地把本系统、本地区、本部门、本单位业务经营活动中重大的、带倾向性或共同性的问题作为审计或审计调查的重点，突出审计监督的宏观职能；在财务收支审计的基础上，将工作重点应转向经济效益审计署和内部控制制度的评价，并在每项具体审计工作中，又把分析审计发现的问题、产生的原因和如何帮助从根本上加以解决作为重点，促进加强内部管理，提高经济效益。对于上述重点，注意集中力量，深入进行审计或审计调查，做到不仅事实清楚、处理得当，而且能提供有价值的信息、意见和建议，收到明显的成效，同时，在工作中还应处理好“三个关系”。

　　1、处理好与同级部门领导的关系，各级部门领导对上级部门的负责与内部审计工作目标是完全一致的，审计部门应该既尊重同级部门领导的有关意见，又应坚持按制度要求，如实上报检查事宜。

　　2、处理好与各业务部门的关系，内部审计是为了更好地促进业务发展，所以内审部门与各业务部门的利益是统一的，二者并没有对立性，同时，审计部门也与各业务部门协调配合，做到共同为上级领导负责的融洽局面。

　　3、处理好与被审计部门的关系，在实际审计过程中，审计部门应注意审计的方式方法，加强沟通交流，虚心听取被审计对象的意见，切实发挥内部审计与被审计部门的监督帮助和顾问作用。

　　(五)采取“四个统一”，努力实现审计方式的灵活多样性为使商业银行内部审计工作适应新形势下防范和化争金融风险的需要，各级商业银行应在保证质量、提高效率的前堤下，尽快改变商业银行内部审计传统工作方式，积极采取“四个统一”，努力实现审计方式的灵活多样性。

　　1、要实现合规性与风险性方式的统一，进一步完善内部控制机制。过去，审计工作的重点主要是合规性审计，在风险性审计方面做的不够，根据国外商业银行的经验，审计工作的主要任务就是防范风险，结合商业银行的实际情况，应逐步把风险性审计提高应有的位置上，通过建立和完善内部控制的机制，实现发现、预防和化解金融风险的目的。

　　2、实现现场审计和非现场审计方式的统一多年来，各级商业银行的审计方式都是现场审计，通过现场检查去揭露和发现问题，但随着电子化程度的提高，全国性计算机网络已开始运行，非现场审计则具有了条件，在国外商业银行的审计中，非现场审计占有很重要的位置，且非现场审计成本相对较低，同样能够在不同程度上发现经营管理的风险问题。

　　3、实现审计部门对事的监督与对人的监督统一过去审计部门主要是对业务的运作进行监督，就事论事多，而对业务运作的有关责任人缺乏应有的监督，随着审计职能的增加，要对管事的人和决策的人进行监督。

　　4、实现传统的手工操作审计与现代化审计手段相统一，进一步利用计算机手段进行审计。

　　(六)坚持“五个结合”，改进工作方法和手段要提高商业银行内部审计工作的水平，还必须不断改进工作方法，商业银行内部审计机构应坚持做到“五个结合”。

　　1、事前审计与审事、事后审计相结合，即将审计监督的关口前移，把问题解决在萌芽状态或初始阶段。

　　2、微观审计与在宏观方面发挥作用相结合，即从宏观调控制和宏观管理的要求出发安排审计项目，又在审计若干具体项目后，综合加以分析，找出共同性或倾向性的问题及其产生的原因，有针对性地提出解决的意见和建议，为领导宏观决策提供信息和依据，同时通过审计和审计调查，及时了解并反馈宏观决策的落实情况。

　　3、对审计发现的问题坚持治标与治本相结合，即对审计发现的问题既要依法进行处理，又要深入分析产生的原因，从帮助建立健全各项规章制度和内部控制制度，加强财会基础工作等方面从根本上加以解决，使之不再重复发生。

　　4、审计一个单位与影响带动一片相结合。即要充分利用审计每个单位所到得的成果，影响带动其他单位，使其从中得到教训，以收“举一反三”之效。

　　5、审计机构积极工作与充分发挥有关职能部门的管理和监督作用相结合。即审计机构既要认真履行自己的职责，又要通过建立健全内部控制制度和开展经济责任审计等，使有关职能部门的管理和监督作用得以充分发挥，形成监督的合力，而应越俎代庖。

　　(七)大力加强审计队伍的建设，不断提高审计人员的综合素质加强审计队伍的建设，提高审计人员的素质，是提高商业银行内部审计工作的水平，发挥商业银行内部审计职能作的根本保证。商业银行内部部门和审计机构对此应加大重视力度，在加强审计队伍组织建设，配备素质较高的审计人员，不断加以充实并改善他们的专业、知识和年龄结构的同时，按照建设一支政治强、作风硬、品德好、业务精的审计队伍的目标，通过加强政治思想工作、组织学习和培训、开展审计理论和实务的研讨，总结实践经验等途径，大力加强审计队伍的思想作风建设和业务建设，使审计人员政治思想素质，业务水平和工作能力不断提高，基本适应工作的需要。商业银行部门和单位还应从今后审计工作的发展需要出发，制定审计队伍的长远建设规划，并采取切实措施，正逐步加以落实，为了更好地加强审计队伍建设，应从以下五方面入手：

　　1、各商业银行要从实际出发，因在制宜地制定和完善审计的管理办法，妥善解决好审计人员的工资、福利及待遇等问题，充分调动审计人员的积极性。

　　2、对审计干部严把质量关。理调整配备好的内审领导班子，尤其是主管领导，要切实把那些政治思想和业务素质较高的、责任感和事业心较强，为人正直的同志，调整到各级内部审岗位上；二是严把进入审计队伍关，各级商业银行应配备政策水平高，业务工作能力强的复合型人才，尤其是懂国际业务、信用卡、电脑等业务的人员。

　　3、抓好审计人员培训，实行达标上岗制度。为了提高审计队伍的整体素质，调动审计人员学习钻研业务的积极性，各级商业银行应逐步加强审计人员培训工作，实际达标上岗制度，对达不到要求的现有审计人员要进行培训和交流，同时，要加大对审计人员学习计算机、信用卡、国际业务等知识的学习，全面提高审计人员的综合业务素质。

　　4、明确审计人员职责，严肃审计纪律。审计部门是监督部门，这一性质和工作任务决定了审计队伍的素质应该更高、标准更严。为此，各级商业银行要建立健全审计人员责任制，要求审计人员必须做到。一是坚持原则，敢抓敢管；二是努力学习，修研业务；三是工作严格认真，处理问题一丝不苟；四是实事求是，客观公正；五是严以律己，清正廉洁。

　　5、建立奖惩责任制，进一步增强责任意识。审计过程中，庆严格按照审计程序开展工作，坚持问题查的清，责任分的明，定性准确，鉴证规范，对查出的问题不隐瞒，不虚报，不大事化小，小事化了。同时还应强化内部审计管理与控制，建立健全审计责任制，以便促进其增强纪律观念，遵守职业道德，不断加强自身修养。

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