新闻原点2003年2月13日，沈阳市行政执法局、沈阳市城建办、沈阳市市容办三家单位举行联合新闻发布会。此事缘于春节后沈阳市行政执法局对中山广场附近违章广告牌进行拆除，因为此次拆除行动直接影响了该广告公司的经济效益。市执法局等有关部门对于中山广场广告商的赔偿持非常积极的态度，很快便提出了一些解决办法，使这个本十分棘手的问题得以很好的解决。2003年4月15日，沈阳市中级人民法院开庭审理了一起广告公司状告沈阳市行政执法局的案件。此事的原由为，2001年2月8日，辽宁国际友好广告公司与沈阳市地名办
公室签订合同，合同约定广告公司使用路牌标志以带广告，期限15年，地段为青年大街、崇山路等主要街路，然而，从2002年11月18日晚开始,广告公司的298块路牌被破坏性清除。于是，2003年1月10日,辽宁国际友好广告有限公司一纸诉状将沈阳市城市管理行政执法局告上法庭，要求被告赔偿其直接经济损失110余万元。2003年5月9日晚7时左右，沈阳市城市管理行政执法局铁西分局局长何正勇在开车到单位位于腾飞一街仓库门口时，被三名戴口罩的男子殴打、枪击。120急救人员赶到后将何局长和另一名被殴打的更夫送到医院。何局长头皮裂伤、尺骨骨折，更夫右臂骨折。2003年4月22日晚间7点左右，皇姑区行政执法分局的执法人员在未出示任何证件及罚没手续的情况下将业户孙女士的货物拉走。4月23日下午2点左右，孙女士和妹夫一起来到皇姑区行政执法分局索要货物，七八个行政执法人员对孙女士的妹夫拳打脚踢，经过沈阳市公安医院诊断，孙女士的妹夫右眼钝挫伤、右眼眶内壁骨折、头外伤综合症、唇挫伤、腰部软组织挫伤。2003年5月10日晚6时50分左右，皇姑行政执法局在行政执法过程中与“锦州特味烤串店”经营人员发生冲突，执法人员杨志刚被打伤。“锦州特味烤串店”的经营人员蒋某及几名服务员也多人受伤。皇姑区执法局负责人声称他们遭遇了暴力抗法，而“锦州特味烤串店”的人则说他们遭遇了野蛮执法。2003年5月12日早5点左右,沈阳市皇姑区行政执法分局出动十几台执法车和100多执法人员,走上街头,突查“机动车道上卖报”问题。在三个多小时的时间里，共收缴了近万份报刊，而该市一家晨报的报纸占了其中大多数。这引起了这家报社的强烈不满，其记者与卖报人员找到执法局理论时，与执法局发生了激烈的冲突。2003年5月8日，市行政执法局直属二大队五中队一组，在奉天街“金色时代”娱乐中心附近检查一辆液化气运输车辆时，遭到多名人员的围攻。队员董利坚手部受伤。在这一过程中，几名执法队员尽管很气愤，但他们始终冷静克制，避免了事态的扩大，用行动争取了在场大部分群众的理解和赞扬。(以上新闻均据各媒体报道)破解行政执法矛盾方程 核心说法 “同样是执法，警察是抓坏人，我们是‘砸饭碗’，寻求理解，太难!”行政执法 一腔苦水执法中的代价“公安机关的工作很能得到市民们的拥护，是因为他们面对的几乎都是犯罪分子，干的是为民除害的职业，而我们面对的是对方的经济利益，或者说是抢人家的饭碗，但这工作必须得有人来做，所以付出比别的工作更高的代价是固定无疑的。”市执法办公室的赵主任开口便谈他们工作的不容易。“我们真的全身心地投入了”“金主任，给我一天假吧，不然我爱人快跟我离婚了。”请假的是这个局里的一位年轻的女职工。指挥中心的金明主任讲，这名女同志的爱人已在家病休快一个月了，可孩子家务等都需要他来管，他们局里的同志自从春节以来从未休息过一天，他说他觉得很对不起这些同志们。执法一大队的刘队长讲，从春节到现在，全市的执法人员遇抗法被袭击的事件就发生了近100起，最严重的是大东区的一名执法队员被一崩包米花的外地人用砖块猛击头部，现在还住在医院里，可他们的工作任务和性质就是要和一些不讲理甚至动不动就玩命的“流氓”业户打交道，这些在市场上混了多年的痞气十足的人，他们的行为往往游离于法律和法规之间，常常拿他们没有更好的办法，但有一点他们还是心安的，不管市民们对他们怎么看，也不管受多大的委屈，他们对工作是全身心投入了，且很好地完成了工作任务并收到了明显的效果，看到这些，来自心灵深处的更大安慰油然而生。理解万岁不管是市民还是执法人员的素质，转变和提高都要有个过程，也应允许这个过程。沈河行政执法分局的书记尹丽讲，一个城市的文明程度取决于市民的素质的高低，市民的素质高了，一切都好办。当然，在行政执法的过程中，碰撞是双方面的，对于执法者而言，更需要提高自身的素质，一个执法者自身素质如何，直接反映在工作中，有时常常因为自身素质的不过关，给本来很正常的工作带来很大的麻烦，同时也大大地损伤了执法人员的整体形象，市民观念的转变允许有个过程，出点问题可以宽容，而作为执法者本身远不能和市民同等要求。在采访当中，记者深深体会到一个问题，那就是行政执法的同志十分希望市民们理解和支持他们的工作。三大问号缚住执法手脚公安配合还要“出场费”?在采访中，记者总听到这样一种声音，那就是在执法时遇到暴力抗法时，执法人员常常处于不知所措的境地。某区执法局的一位一线执法人员对记者讲，他们和别的区的执法人员一样，碰见有人对执法人员动手时，由于他们没有抓人的权力，常常要征得公安人员的配合，但配合后常常双方又不很愉快，原因有两种，一种是冲突过后按民事纠纷来调解，比如派出所会说：“你们给拿点钱算了，大家都省事。”另一种是明处为一个目标共同执法，但暗中还得从单位中付报酬，有时如果双方都很熟了，干脆在行动之前就谈好了出几个人，“出场费“是多少。“李鬼”坏了“李逵”的名声?记者在采访中还得知，目前沈阳市的行政执法队伍，尚存在正规军和非正规军的说法，城建、街道、园林、绿化等单位都有自己的执法人员，最大的毛病是着装几乎都一样，只是在“臂标”上有一点小小的差别，这样就造成了似乎同样着装的人，要求的不一样，人员素质就大不一样了，但这一身打扮不管干什么，市民都说是执法局的。市执法督察大队的同志对记者讲，4月末的一天晚上，他们接到举报，说在一酒店，十几名着装的行政执法队员在聚会喝酒，当他们赶到之后一查，原来是某单位的内部人员。还有在“五·一”期间，有人打电话说，在和平区的一大街边，有两辆写着“行政执法”的车辆里面，有七八个人正双脚伸出窗外睡大觉，他们前去一查，也不是他们的人。督察大队的人员讲，目前市内的车辆外面有“行政执法”字样的车辆很多，大多是历史遗留的结果。条块分割很难理顺?沈阳市的行政执法局的领导介绍，执法局在各区设机构都叫分局，但其实都归“块块”管，市局只是“业务指导”，有的区执法队员还委派到街道，由街道负责管理，这对于专业性比较强的执法工作来说，极易滋生许多弊端。他们认为应尽快成立行政执法公安分局，并在各区设相对应的派出所，同时，市中级人民法院还应设立专门法庭，以便执法工作所出现的案件能够迅速受理和尽快结案。如果都能到位的话，那么他们的执法工作就会顺利得多。新闻链沈阳市行政执法局禁令为确保城管行政执法工作人员准确、公正的履行职责，进一步规范执法工作人员的行为，严肃工作纪律，树立依法行政、文明执法、廉洁自律的城管行政执法队伍良好形象，沈阳市城市管理行政执法局在2003年4月16日特制定本禁令。一、严禁不按程序执法；二、严禁态度粗暴和侮辱、殴打管理相对人等不文明行为；三、严禁不按规定标准罚款和私自扣押没收物品。四、严禁截流私分罚没款和罚没物品；五、严禁“吃、拿、卡、要”；六、严禁以各种名义接受管理相对人馈赠的礼金、有价证券（卡）及贵重物品；七、严禁在工作和执法公务期间及在公共场所着制式服装饮酒；八、严禁私自动用行政执法车辆办私事；九、严禁参与赌博、吸毒、色情、封建迷信活动；十、严禁参与任何非法组织和活动。凡违反本禁令第五、六、七、九、十条之一者，经查属实后，予以辞退，触犯法律的要依法追究刑事责任；凡违反本禁令第二、四条之一者，给予行政警告或记大过处分；凡违反一、三、八条之一者，累计两次收缴其执法证，接受离岗培训；凡违反本禁令受到行政处分的党、团员在组织上也要受到相应的组织纪律处分。没有行政执法 沈阳将会怎样核心说法 “如果执法局放假3天，就得用一个月时间恢复原状；如果放假10天，沈阳街路得有三分之一通行困难；如果放假1个月，沈阳一半出入口将变成死路。”有人做过这样的设想：如果给沈阳市的全部行政执法人员放假3个月，那么沈阳市将会出现怎样的局面呢？有人说不会有啥变化，沈阳还是现在的沈阳；有人说那变化可就大了，环保、违章、违建不用说，市政府广场和青年大街都得有摆摊的。沈阳市行政执法局指挥中心的金明主任一句话可说明问题：“如果通知市民说我们放假3天，那我们就得用一个月的时间来恢复到原来的水平；如果通知放假10天，那沈阳100条街路中，得有三分之一的街路人车都无法通行；如果通知放假1个月，那么沈阳得有一半的出入口变成死路，这就是当今沈阳的状况。”两年前离开沈阳的人再回到沈阳时发出的都是同样的感叹，这两年来的变化太大了，几十年大片的平房没了，路宽了，整个城市变绿了，干净了。听见这些话，最感欣慰的应是城市的执法人员。在沈阳市行政执法大队成立不到一年的总结报告中，记者看到了一组另人吃惊的数字。市容市貌方面：取缔马路市场59个，违章摊点2007处，清理占道商贩11100人，查处各种案件1855件；查处违规户外广告51家共589件；乱排残土、绿化违章1260件。专项整治方面：拆除违建331910平方米，打击黑车及异地营运等1200台，查处文化市场违规230件，环保整治2141家，房产违章703件。进入4月中旬开始防非典以来，配合公安、交通部门日夜守护在沈阳11个出入口，每天要出动近100名的执法队员，20余台车辆堵截外来车辆检查入沈阳人员，同时查处在此期间的违规网吧、舞厅等1461家。察诊病灶退路进厅进退失据“翰林苑农贸大厅开业没几天就黄了，我们没有地方卖菜，还得生活，所以只好再回到乐郊路上来。”沈河区乐郊路上总有在这里偷偷卖菜的业户；“新建的大厅消防不合格，政府不准进入，我们不在马路上卖去哪呢？”皇姑区三台子地区松山路上早市的业户常这样抱怨；“床位太贵，我们负担不起，宁可在市场周围打游击，总被赶来赶去也比在大厅里面强”，彩塔农贸市场的游击业户则认定了这个死理。退路进厅，沈阳搞快五年了，成效当然不必说，时常反弹似乎成了取缔每一个露天占道市场的一个规律。原来的市、区及街道的城管人员对此已习惯了，现在的行政执法人员仍然在面对同样的问题。沈河区市场办的同志向记者谈了他们的观点，他们说退路进厅难有时也不全是这些市场业户的问题，在刚刚开始退路进厅时，建成的农贸市场大厅大都是政府投资建的，所以业户在进厅时大都有一种“享受政府政策”的感觉，当然也有例外的。这两年不同了，伴随着沈阳市内各地方的开发建设，农贸市场大厅几乎都是搞开发的商家建的，经营者不一定是开发者，但肯定都商家，他要赚钱，要效益，这样摊位的价格、管理费用等等一下子就提了上来，有的市场费用虽然不能算高，但一向是做小本生意甚至流动资金只有几千元的小商贩们实在是承担不起。和平区这几年退路进厅工作搞得很好，提及此事，这个区工商局的同志感触颇深，他们说，从表面上看，马路业户都进厅了，可在这个进厅的过程中，有多少业户已洗手不干此行了，原因很简单，马路上不允许了，进厅又拿不出费用，有的拿得出进厅的钱，但凭自己的本事和经营的品种也坚持不下去，所以只好另谋他路。小南街道办事处市场管理科的工作人员谈及此事十分感慨，他们说亲眼看见不只一户社区的特困户，在社区的帮助下靠小本经营脱困了，但在“退路进厅“之后，他们又成的社区和街道不得不关照的居民。皇姑区辽河社区的王凤云一家三口，夫妻下岗后，这几年就是靠在五一商店门前卖水果生活。他们卖水果的三轮车被掀翻两次后便不干此行了，近两个月来，靠做零活的夫妻俩的收入比卖水果时减了一大半，但他们没有怨言，他们说，政府的政策，市民就该执行，凡事不能只考虑自己。记者在采访中还发现另一种问题，有个露天早市，是建在北陵公园北侧“东油馨村”的一块闲置的空地上，200多业户几次找到区和市两级政府的主管部门，要求将他们或是进厅或安排在别处，因在这里他们的利益和安全都没有保障，这个市场所在的区政府也不只一次要求将它撤掉，因它是私自开的违法市场，本报对此事也进行过报道，但这个市场至今仍在开着。这里的业户对记者讲，别人都怕进厅，可他们却盼着进厅，很希望执法部门能把他们安排在别处。动因朴素的执法逻辑5年前，我的一个哥们儿从警校毕业了，我一直很奇怪他为什么要当警察，因为在我的印象中他是和蔼可亲的人。后来我在大街上碰到他，我感觉他的变化很大，变得很威严，很有些警察的职业特点。他给我讲个小故事来解释他的变化，说他在毕业实习的时候去维持一个事故现场的秩序，当时围观的人很多，虽然穿了一身警服但他也很客气，“大叔，请你往后站，别影响我们的工作。”“这位大姐，别挤了，小心碰伤了孩子。”“哎，老奶奶您都90多了，你挤个什么劲儿，有啥好看的。”一顿耐心劝阻根本不见效果，而且到后来他都被挤到围观者的外边去了。一个老警察实在看不过去了，冲进人群就喊：“都给我往后站！听见没！”“就说你呢，你给我往后站，你是聋还是傻！”“看什么看！有什么好看的，死的是你爹？”老警察一边喊一边挑了一个棒小伙上去就是一脚，“他妈的，让你看！”结果围观的人纷纷后退，秩序井然，当然现场的事故勘查工作也可以顺利进行了。他说这件事对他的触动很大，他总结出的规律就是在处理类似问题上，动粗的好使，讲礼貌不好使。他在具体的工作实践中总结出来的经验我只能接受，虽然我觉得动粗不是什么好事，但我没有更好的办法。话又说回来，他碰上的事只是维持秩序的小事情，如果是行政执法局的要拆你家违建的建筑，要没收你家摆在大街上的烧烤炉和200斤羊肉串，你会怎么办呢？执法者又该怎么办呢？如果按温柔的观点行事大概会是这样，“大哥，我给你说过的，房子是不能乱建的，大家都乱建会影响市容的，如果这房子盖的不结实倒了会砸到小朋友的，就算没有砸到小朋友，砸到那些花花草草也是不对的。”哇塞，这么说恐怕到是能把孙悟空说昏过去，但房子是拆不了的。房主会说出一千多条理由，当然如果有可能的话他会为此辩论个三五十年，直到那房子自然死亡。这个道理不难解释，我花了万八千盖的房你说拆就拆那肯定是不行的。但事实上不拆是不行的，话不投机半句多，所以弄出个暴力抗法或是野蛮执法都是有可能的。我是绝对反对暴力和野蛮的，但同时我也理解暴力抗法与野蛮执法的事件。之所以能出现这种闹心事，究其原由我想就是人治还是法治的问题，本来一张罚单或是一张法院传票就可以解决的事，非要跳脚大骂、耍驴动粗才能解决，面对这种情况我们要去责怪谁呢？执法难，难在法律还不够健全上，难在法律的真正普及上，难在对法律的理解上。如果我们只是一味地质问暴力抗法与野蛮执法，恐怕我们要永远质问下去。(王言之)民间说法对于近期沈阳执法局在执法中矛盾不断升级的问题，市民们抱有不同的看法。市民刘先生说：“有执法局的存在，沈阳的市容好了很多。以前上班要经过一个马路胡同，但是每天在那里买东西的人把路都堵死了。自从执法局执法之后，那些占道经营的都给取缔了，上下班方便多了。”沈阳市某大学王教授说：“其实执法局也挺不容易的。我家附近过去有个地方总有摊贩占道经营，有一天晚上，我经过那里，看一群人围着大喊：警察打人了！原来是执法局在执法时有人耍赖，一中年妇女正躺在执法的车轮下不准车走，结果一群人围上来也不让走。可是这种情况持续了一个多星期，其实占道经营真的很不文明，有些无赖商贩，也的确拿他们没办法。”市民张先生则折衷地多：“现在沈阳市这么多人，良莠不齐。有些摊贩的素质确实不高，但有些执法者也确实素质较差。执法打人怎么说也不对。”公务员小陈则认为：“这几天看报纸，感觉在沈阳执法中对抗上升了。说实话，很难分清到底谁的错，老百姓要吃饭，政府部门又负有管理责任，所以矛盾重重。”她还说：“面对无赖商贩，我主张轻度对抗。执法人员十几个人，对付一两个，没收了东西就行了，推拉动作都是正常的，但不应该使用暴力。”市民王女士说：“我承认行政执法有暴力的一面，但是也不能否认有暴力抗法的。有些违规业户和他好好说，他耍赖；和他来硬的，他就赖上你了。”70多岁的李老先生谈到执法有些激动：“有个别执法人员素质实在过于低下。我曾亲眼见到两次的执法过后，有人满脸是血地躺在地上无人管，这不该是执法的结果，我都认为这是在犯罪。如果他们脱掉制服，我完全可以认为他们是一群流氓，有关领导真应该清理一下‘执法’队伍！”对于暴力执法，沈阳市某大学法律系张老师说：“暴力永远不能解决问题，法律是根本，以暴治暴，只会陷入对抗的旋涡，但现实中有不少事情离公正还有很大的差距。以法治之是第一位的，任何人都应该按照法律来行事。没有人有权力随便打人打到流血，即使打着执法的旗号也不行！”法制精神与政府智慧说行政执法存在的矛盾是一个方程，其实不仅仅是有野蛮执法和暴力抗法之间的难解疑团，更令人感到困惑的是较深层次的问题：为什么沈阳的市容越来越干净整洁，而行政执法局的形象却越来越“恶劣”？难道这其中真的有相生相克的反比关系，难以统一协调?答案当然是否定的，因为无论是国外还是国内的许多地方，这个问题已经得到了很好的解决，那么，他山之石也就成为我们解开这个方程的出路所在。出路之一：要真正理解“执法”的概念。既称执法，就必须在一切环节上以法律法规为准绳，真正严格全面的依靠法律，才能有力地约束被执法者的散乱与执法者的出轨。而在我们的执法过程中，很明显，行为双方的法律意识都很薄弱，在占路摆摊者眼中，似乎只有杀人放火才是违法，他们中的大多数根本不知道自己看似没有什么大不了的行为实际上也在触犯着法律法规。由于这种淡漠，所以，他们把摆摊看做是一种取巧的生存技能，你不是来查我吗？我就和你玩起游击战术，所谓的“敌来我走，敌退我进，敌疲我扰”，一辆小车，单枪匹马，大街小巷，能奈我何？而对于执法者来说，真正的以法律为武器更为重要，没有法律的支持与约束，拥有执法权力的人既难以理直气壮的行使管理的权限，也很容易以个人的好恶品性取代法律的严谨，有的执法人员不明白用不正当的手段执法(比如说强行没收物品甚至殴打业户)其实也是一种违法行为，也不明白任何管理权限都不能逾越法律雷池半步。如是，行政执法人员在市民心目中形象的“恶劣”，或者说他们所渴望的“理解”难求，恐怕在很大程度上也要在对法律的尊重层面上寻求因果。出路之二：成功的经验告诉我们，要解决城市的市容问题(主要指马路市场)，只是靠没收，罚款等执法环节的手段是绝对不行的，因为这样，只能永远处于一种“猫捉老鼠”的恶性循环，“猫”疲于奔命而“鼠患”绝难根绝。惟一的决定性的治理手段有如大禹治水,在疏不在堵。沈阳市政府早在近三年前就已经提出了大规模退路进厅的想法，后来也的确采取了不少措施，但是，实际上，所谓的退路进厅实则进退失据，以彩塔市场为代表的一批所谓的“厅”，长期处于管理缺失的困境，各种相关的设施不全，必要的程序性问题迟迟难以落实，加之费用相对高些，给普通业户的正常经营造成了很大的困难。最后，占路摊贩依然故我，而政府投入的巨资反倒成为笑柄。政府要想在这个问题上标本兼治，还需要开动脑筋，寻求一条既涵盖城市市容要求，又体谅百姓疾苦，更利于经济秩序的三全之策。比如，可不可以赋予某个单位统一行使退路进厅后管理和服务的职能，再比如，可不可以尽可能地降低普通业户进场经营的门槛，在一段时间内，减免费用，涵养税基，留富于民。总之，行政执法的矛盾实际上也在揭示着我们对这个城市进行管理时所面临的一样的难题，而这个难题的破解，必须遵循的是法律，必须拿出的是智慧。(杜宇峰)
本版稿件除署名外均由主任记者 孙学友 实习生 王颖华 王威 采写
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