| 城市收容法规的反思 | ||
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| http://www.sina.com.cn 2003年05月23日17:35 外滩画报 | ||
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编者按：5月14日，华中科技大学法学院俞江博士等三人起草了《关于审查＜城市流浪乞讨人员收容遣送办法＞的建议书》，传真全国人大，希望能够对该法规进行违宪审查，乃至废止。这是由大学生孙志刚之死引发的对城市收容法规的制度思考。2003年3月17日夜晚，湖北来的大学生孙志刚走在广州的街头被收容，只因为未带有效证件；20日凌晨，他死在当地收容人员救治站。在媒体勇敢揭露这一事件之后，举国震惊，领导批示，有关部门组织了一个庞大的专案调查组，对13个责任人已经采取了司法措施。有关方面对孙的死亡原因下了 外滩记者(实习)许凯张嫣李琳/报道 贺卫方：北京大学法学院教授殷啸虎：华东政法学院教授 梁木生：华中科技大学教授、行政法专家俞子清：华东政法学院教授宪法行政法专家俞江：华中科技大学法学院法学博士许志永：北京邮电大学文法学院法学博士腾彪：中国政法大学法学院法学博士 收容法规赋予了公安太大行政权俞江：孙志刚事件不是一个普通的事件，我一直关注着事态的发展，也一直在思考着我们该找到何种方式来解决它。除了孙志刚事件外，我们经常可以从媒体上看到被收容人员遭遇强奸、被卖掉、被遣返致死等类似的报道。这些报道促使我思考：收容法规本身有问题。这一法规赋予了公安部门太大的行政权，而没有相应的制约措施。尽管有事后监督，一个显而易见的问题就是，在事后监督的时候，危害已经造成。即使有关部门对孙志刚事件进行处理，但也不能保证危害停止或者减少。收容法规已不适合市场经济。应对之进行依法审查。那么，谁来审查？很明显，唯一能够对之进行审查的就是全国人民代表大会。许志永：我们向全国人大提建议这事，是俞江最先提出来的。我一直关注农村问题和城市边缘化问题，收容权问题是其中一个十分重要的问题。孙志刚事件发生后，我们都十分震惊。我们希望以该事为契机，重提这个问题，以便找到一个合适的解决办法。腾彪：孙志刚事件发生后，我们认为不能仅仅从个案角度严惩凶手，这件事背后反映了收容法规的不合理。俞江：孙志刚的死，之所以引起关注，一个原因就是他的身份：大学生。以往社会底层受到不公正待遇，他们的声音我们听不到；现在中层也受到了类似不公正待遇。那么，我们这个社会到底谁在其中掌握特权、谁在其中获取利益呢？我们的社会结构到底是什么样的？我们改变了由司法审查的惯常思维，直接向人大提出建议，其目的就是希望孙志刚事件不仅仅是他一个人的事情，而是一个制度建设的事情。 流动应以身份证为依据贺卫方：我们国家现有的收容法规，主要有两个，一个就是国务院1982年5月12日颁布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，另一个就是2002年4月1日实施的《广东省收容遣送管理规定》。这些法规，从法律上授予行政单位限制人身自由的权利，在执行过程中也明显缺乏权力的相互制衡。致使约束对象逐渐扩张，1991年把收容对象扩大到没有“暂住证、身份证和务工证”的“三无”人员。梁木生：1982年的收容法，自由裁量权很大，严肃性大大下降，很多方面缺乏公正性，法规的档次很低，很容易演变为“恶法”。该法制定的背景是计划经济，而现在我们进行的是社会主义市场经济。法律适用的环境变了。已经没法断定谁是被收容对象，不出问题才怪！这个法规，本身就预示了侵犯人权的可能性。如果没有恶果，只能说明是执法者的仁慈。这个法规本来是规范城市秩序，现在却成了渔利的工具。市场经济鼓励人口流动，办理暂住证等手段已经滞后社会发展。流动应该以身份证为依据。俞江：城市的管理者，把收容制度看作解决城市市政和治安的办法。他们的思维观念没有改变。市场经济条件下，处于劳动力无限供给阶段。对之采取收容的制度，是急功近利的办法，是以不惜侵犯公民人身自由为代价的。就是站在管理者角度思考，对外来人口歧视或者宽容，带来的效果明显不同。对外来人口的歧视，反而是外来人口始终处于边缘化状态，更容易引发社会问题。仅仅为了环境上的美观，而把一些人推到更加不利的地方，是不可取的。腾彪：收容法规所具备的功能，是和已有的法规条例重复的；收容法所起的作用，《社会治安处罚条例》等法规也能起到类似作用。收容法已完全没有必要。把人真正当作人来看 许志永：政治思想中，平等有两种基本使用方法：一是本质平等，即人人平等，二是分配平等，即人与人之间应在财产分配、社会机会和(或)政治权力的分配上较为平等。而平等保护，也表现两个层面。其一:是均等，也就是说基于本质平等基础上的均等，无差别地保护人们的权益；其二是差别待遇，而差别待遇的根本精神是，保护弱者。我国《宪法》规定，法律面前人人平等，公民有人身自由权利，公民的权利不受侵犯。而孙志刚事件，很明显违反了宪法的基本原则。平等保护是法的基本精神。俞子清：公民的人身自由神圣不可侵犯，这是宪法赋予每一个公民的基本权利。任何对人身自由的限制行为都要有法律根据、依法行使，否则就是违背了宪法精神。在我国类似的非法限制人身自由的现象还时有发生。制度上存在的缺陷，执法过程中出现的疏漏，都是滋长侵害公民人身权利“毒瘤”的温床，但究其根本原因还是某些立法者、执法者和督法者人权观念的淡漠，对公民人身自由缺乏最基本的终极关怀。治标还须治本，只有“把人真正当作人来看”才能理性的对症下药。梁木生：通常意义上，在现代社会里，民主有两个层面：国家权利按照民主的意愿进行、依法运行；民主还有一个更深层次的意义，就是公民的政治、经济、社会、文化、人身、社会交往等等权利，要受到国家政治权力的维护和尊重。基本政治权利没有保障 贺卫方：《宪法》赋予我国公民很多权利，而相应具体落实这些权利的具体法规却不到位。《宪法》赋予的抽象的法律权利，没有得到充分保障。可以称为“抽象肯定，具体否定”。梁木生：我们正处于法律不多向法律较多、不按法律办事到按法律办事转变的阶段。但具体情况并不乐观。目前，公民的部分权利有一定的法律保护，而部分权利却没有法律保护，或者只有一个空洞的概念。基本人权，在任何情况下，都不应该受到侵犯。现状却是基本人权经常会受到漠视。被漠视的背后根源，在于老百姓的基本政治权利没有得到法律保障。再看孙志刚事件，这不单纯是打死一个人的问题，而是谁让他们去打的问题。另外，申诉权几乎也在事实上被剥夺。简单地说，一件丑恶的事，如果没有被报道，就石沉大海；被报道，没有被有良心的高官看到，也石沉大海。只有被看到，被过问，才有可能得到部分解决。比如孙志刚案件就是被高官看到，并责令调查的。 建立违宪审查机制和渠道贺卫方：发达国家，一般采用三种方式：公民要求审查、议会本身审查和利益受侵犯人提起宪法诉讼进行违宪审查。其诉讼对象有行政机关或者法律本身。俞江：欧美法系，由联邦最高法院提起诉讼，或由公民就具体案例提起诉讼。而大陆法系，德国有宪政法院，通过司法程序来处理，法国也有类似机构。我国没有专门权威的机构来审查违反宪法的法律法规。但宪法也赋予了全国人大有“立案审查”和“备案审查”制度。这一权限是很大的。公民可以就某一领域中出现的“违宪”法规，向全国人大提出，备案审查。我们当初准备当面递交全国人大，而全国人大根本就没有一个合适的机构出面接受我们的建议书，只能通过传真。许志永：违宪事件发生后，我们要思考的就是如何进行宪法审查。但我国并没有相关的接待机构、反馈机构和审查机构。如何进行审查，毫无办法，只好直接向全国人大建议，希望能够进一步完善。腾彪：之所以提交建议书，其初衷就是想启动一个渠道和程序，应该有一个渠道和机制，来解决这一问题。为此，我们在建议书中要求，人大应该审查收容法律是否违宪，人大应该给予答复，进而设立专门的机构处理，成立一个专门的审查违宪事项的委员会。我们希望，能够通过这一行动，使违反宪法的法规被审查，而宣布失效。进而逐渐废除这个法规，逐渐推动宪政。人大进而建立违宪审查机制，成立专门的违宪审查制度。贺卫方：我主张建立独立的宪法法院，不隶属于任何机构。国家元首和人大可以指定几位人选，但必须十分严格，资深而且有声望，根本点是必须公正。我们需要找到一种良性的独立解决机制，比如司法独立、回避制度，必须要体现出公正。而在孙志刚案件的处理中，我们仍然没有看到这一点。5月13日，广东有关部门给出结论，结论说孙志刚同室的人打死了孙志刚。我们没有看到公安回避。而我们看到的程序，是一个庞大的调查组，包括法院、公安、检察院、城管等等部门，不知道到底该由谁来调查这一案件，怎么样来调查。 收容制度该是社会福利制度殷啸虎：“孙志刚事件”涉及到公民“迁徙自由”权利的问题。在我国1954年《宪法》中曾经规定公民享有“迁徙自由”的权利，但是随着户籍制度的出现，公民的“迁徙自由”权利就被取消了。在我国签署的两项国际公约中，《公民权利及政治权利国际公约》也规定公民具有“迁徙自由”权利。因此从宪法理念上说，“收容”制度是有悖于政治文明下民主理念，我觉得俞江等三个博士的提法是完全正确的。 虽然收容制度本身有违宪的地方，但是也还是有其“正当、合理性”的一面。收容制度其实应该是一项社会福利制度，比如在美国，收容机构会免费提供食物和床位给乞讨、流浪者。我国收容制度的产生有一个重要的大背景，就是由于户籍制度带来城乡的二元对立。我国现在的财力是无法像国外那样给乞讨、流浪者提供免费的住宿、食物，因此只能采取收容加遣送的方式，从这一点来说，收容制度是一种无奈现实的认可。这种制度的不合理，不是法的不合理，而是城乡二元对立不合理的反映，当制度与现实不符合时，就应该及早加以规范。 宪法应该保障公民的“迁徙自由”权利，至少不能主动限制，比如现在执法人员可以在大街上随意审查“三证”，这都是不合理的。 在“孙志刚事件”中，还有一点也是值得我们注意，如果执法人员真是按照广东省2002年颁布的《广东省收容遣送管理规定》办事，孙志刚并不会收容致死，那么这个事件为什么会发生呢？这也是因为现实中政府的许多行为超越了法律的授权。在我国法律中，授权性法律多，而规范性法律较少，政府部门对自身权力进行扩大化解释。因此法律应该规定限制政府行为。用理性方式解决问题 梁木生：我受到鼓舞。他们三人表示了对法制现状的一种关注，对侵犯人权的一种忧虑，值得肯定。他们的做法也值得肯定。 就法律制定而言，由于立法者认识水平有限，或者社会问题没有完全表现出来，或者立法者故意以自己的私利为基点，并不是所有法律都是公正的。一个学者或者公民，通过自己的主动行为，要求立法者重新审查法律，十分必要。 然而，在现实情况下，我们的民间力量太弱，很多学者已经麻木了，他们受利益驱使，缺乏责任感，麻木，对现状无可奈何。他们过于保持理性的沉默，往往通过呼吁、请求、希望等字眼表示自己的观点。而他们三人站在普通公民的立场上，表明自己的态度，值得赞赏。 他们的法律程序也比较到位，建议的操作性和实践性很强，这种做法比诅咒、漫骂积极得多。 贺卫方：他们的举动，真正体现了公民的责任感，十分理性地严格按照程序来履行。他们理性提出要求的方式值得肯定。 近年“典型”的收容恶性事件 ——2003年1月27日，5个被广州市白云区庆丰居委会治保队搜查没有暂住证的外来工，在被送上收容车后没多久，便从高速行驶的收容车上掉下来。5人中1人轻伤，2人被医院证实死亡，1人被紧急抢救，还有1人下落不明。 ——2000年7月26日《中国青年报》报道：结婚证、外出务工证和暂住证俱全的湖南少妇苏萍，在广州火车站被巡警强行推上了一辆后厢封闭的警车，送进一家收容性质的精神病医院，投进关有数十名男人的屋子，遭众多暴徒轮奸。 ——2000年6月19日《中国青年报》报道：在由湖南怀化开往深圳的604次列车上，一名年仅27岁的湖南籍女青年，因为没买车票，没带身份证，被列车乘警用绳索与另外两名男青年捆绑在一起长达5个多小时。由于不堪忍受，女青年从高速行驶的列车上跳窗而出，当即死亡。 遣送站遣送的是什么人？ 1982年5月12日，国务院发布《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，决定对城市中的流浪乞讨人员进行收容遣送，其出发点是为了对他们进行救济、教育和安置。 1991年，国务院发布国9148号文件《关于收容遣送工作改革问题的意见》后，收容范围扩大，身份证、暂住证、务工证不全的流动人员也将被收容遣送。 除了中央规定的政策外，各地也根据本市的具体情况制定了相应的收容遣返规定。如北京1999年8月7日颁布了《北京市收容遣送管理规定》，对下列人员予以收容遣送：一流浪乞讨的；二露宿街头、生活无着的；三在本市无合法居所，无正当生活来源的；四流落街头无人监护的精神病患者或智力严重缺损的；五依照国家规定应当收容遣送的。 随着近几年农民进城务工潮的出现，人员流动量大幅度增长，收容遣返“三无”身份证、暂住证、务工证不全人员成了收容工作的重头戏，尤其是大的节日之前更为明显。 收容站内有黑幕 近一段时间，收容问题的讨论不断见诸报端。一些被收容的人不是犯罪分子，但却因为“盲流”到异地谋生，就被警察带走，投入收容所，其中有人活着进去，有的却没能够活着出来，这反映的不仅仅是人性的泯灭，更重要的是制度上的缺失。我们在强烈谴责收容、遣送政策的同时，也要深刻反思背后深层次的原因，寻找一个根本的解决。 广州市收容站的致死先例 “1999年10月4日夜里，长期在广州从事装修工作的广西壮族自治区灵山县三隆镇25岁青年农民张森，在路经广州市白云区松州街地段时，因没有随身携带暂住证步入“地狱”。 10月5日，尚被留置在广州市白云公安分局松州街派出所的张森给张德裕(张森叔父)打电话，说自己被派出所“拘留”，要张德裕带200元到派出所赎领。10月7日，张德裕再次接到电话，让他马上带800元前来赎领张森。不幸的是，待张德裕好不容易东挪西借筹足800元，在当天下午赶到收容站时，却被告知“这里没有这个人”。 “直到侄子死后我才知道，在我到达前的一刻，张森刚刚被押往该站位于从化山区的大尖山分站。”憨厚的张德裕至今还认为，是自己的“没用”害死了张森，“如果我早一点赶到，他就不会死了”。 10月19日下午16时许，失去张森音信多日的张德裕突然接到增城市镇龙镇康宁医院(广州市卫生局指定的病患“盲流”收治医院)一位自称姓洪的医生的电话，称张森因伤病被送到该院医治，希望他带600元前来缴纳治疗费用。谁知次日上午8时左右，张德裕尚未出门就得到噩耗：张森已于早晨死亡！ 下午，自责“没有替哥哥照看好孩子”的张德裕跌跌撞撞地赶到上百公里外的医院。按要求交了200元“医疗费”后，他提出要见侄子的尸体，但洪医生说：尸体已送火葬场，“明天再来”。 10月21日，张德裕等在洪医生的陪同下来到增城市殡仪馆。他们4人在后来提供给法庭的书证上这样描述了当时所见：“……解开死者的衣服，只见胸部呈紫黑色，下阴处肿胀，惨不忍睹……”见此惨状，张德裕即要求申请法医鉴定，但洪医生却以“威胁”的口气逼迫亲属在火化单上签字：尸体不许在这停留，否则将作无主尸强行火化，届时连骨灰都拿不到。 据《中国青年报》 沈阳收容遣送站的黑色一幕 2001年6月19日晚21时左右，长期在沈阳开小饭店的抚顺市顺城区刘尔村村民朴永根，因没办暂住证被沈河区团结路派出所民警带回所里留置。 朴永根的女儿朴菊花好不容易东挪西借筹足了500元钱，准备赎领父亲回家，6月26日晚19时却突然接到抚顺亲戚传来的噩耗：快回来吧，你父亲不行了。 此时的朴永根从双膝到腹部呈现出漆黑一片，双臀两大块肌肉和后背一大块肌肉被毒打致脱落，臀部渗血染红了大半张床单，小便处肿胀成一个黑色的气球，整个人不复原样。虽经抢救，朴永根终因多发性外伤导致急性肾功能衰竭和心功能衰竭，于7月11日晚身亡，年仅42岁。 沈阳市收容遣送站站长王宝林承认，朴永根在收容遣送站里遭到毒打。 据《中国青年报》 徐州“地下遣送站”将待遣送的妇女卖作妓女！ 在徐州市的西郊、古战场九里山前的群英村，有一个专门负责收容、转送流浪乞讨人员的机构，它就是徐州市民政局下属的遣送站。徐州遣送站是全国14大遣送中转站之一，主要负责接收北京、上海两市转交的外流人员，然后将他们送返原籍。 徐州遣送站成了当地村民的摇钱树、致富源。他们与遣送站的个别管理人员相互勾结，千方百计将待遣人员“保”出来，关在家里，然后再强迫他们跟其亲属联系，借此勒索钱财。当地人管这个叫“保人生意”，这些人的家便成了“地下遣送站”。靠着这一新行当，他们盖起了楼房，买了汽车，添置了高档物品，成了暴发户。 这些暴发户甚至还很有创意地开拓出了一项新业务：将待遣送人员中的妇女卖出去当妓女！北京首例强迫未成年人卖淫大案中的不少卖淫女，就是从徐州遣送站间接买去的！据东方网
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