反思收容制度之述评

　　收容制度自从1982年正式确立后，从未像今天这样被公众高度关注。

　　一切都肇始于4月25日本报披露的一起恶性收容案件。

　　4月29日，余樟法、杨支柱等百名人士致信全国人大，呼吁废止收容遣送和暂住证制度。

　　随后，知名学者旷新年、李陀等5位学者致信全国人大，呼吁改革收容和暂住证制度。

　　5月14日，俞江、腾彪、许志永3位法学博士以中国公民的名义，向全国人大常委会上书，建议对《收容遣送办法》进行违宪审查。

　　5月19日，中国政法大学法学院、中评网和北京市华一律师事务所联合在京召开收容制度合宪性问题讨论会。茅于轼、盛洪、贺卫方、马怀德、焦宏昌、萧瀚、何兵等人分别发表看法。

　　5月21日，知名学者江平、秦晖、何光沪、沈岿等8位学者就收容遣送制度进行研讨，发表意见。

　　5月23日，贺卫方、盛洪、沈岿、萧瀚、何海波5位学者以中国公民的名义，向全国人大常委会提交相关建议书。

　　很明显，无论是上书、讨论抑或座谈，其指向只有一个，那就是收容制度。那么，现行的收容制度弊端何在呢？

　　一问：收容制度有没有合法性？

　　中国现行的收容制度是1982年5月国务院颁布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。最初，这个《办法》将乞讨者和其他露宿街头生活无着的人列为收容遣送对象。该《办法》在1991年又有变化，将收容对象扩大到无合法证件、无固定住所、无稳定经济来源的三无人员。

　　该《办法》第六条规定：被收容人员必须遵守服从收容、遣送，必须遵守收容遣送站的规章制度。这实际上，已经授权民政和公安部门可以对被收容遣送对象实施行政强制措施。这样，行政部门就拥有了司法部门才可能拥有的剥夺或限制公民人身自由的权力。

　　1982年10月15日颁布的《收容遣送办法》实施细则第十三条规定：被收容人员留站待遣时间：省内的一般不超过十五天；外省的一般不超过一个月。这说明，行政部门可以把那些没有违法的人关押在收容所里，限制其人身自由长达半个月、一个月甚至更长时间。

　　因此，可以断定，第一、现行的收容遣送制度严重违反《中国人民共和国宪法》。《宪法》第三十七条规定：中国人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体。

　　第二、现行的收容遣送制度违反了《中国人民共和国行政处罚法》。该法第九条规定：限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。

　　第三、现行的收容遣送制度违反了《中国人民共和国立法法》。2000年7月1日已经正式生效的该法第八条、第九条规定：对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚，只能制定法律。

　　第四、现行的收容遣送制度不符合《公民权利和政治权利国际公约》要求。我国已于1998年10月5日签署了该《公约》。该《公约》第9条规定：除非依照法律所规定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由。

　　综上所述，现行的收容遣送制度无疑不具有合法性。

　　著名法学专家、北京大学教授贺卫方说，严重违反《宪法》的《收容遣送办法》，居然和《宪法》一同在1982年生效。这不能不让人反思。

　　要抓紧研究和健全宪法监督机制，进一步明确宪法监督程序，使一切违反宪法的行为都能及时得到纠正。2002年12月4日胡锦涛同志在纪念宪法公布施行20周年大会上的讲话言犹在耳。如果说20多年前，法制观念没有深入人心，没有发现违宪问题尚可理解，那么在20多年后的今天，的确到了考虑《收容遣送办法》违宪问题的时候了。

　　二问：收容制度制定和存在的背景是什么？

　　全国每年一共要收容遣送多少人？我们手头没有这样一个数字。但是，这绝对会是一个惊人的数字。据了解，广东省2000年共收容遣送58万人次。而北京市1999年共收容遣送149359人次，2000年仅上半年就已经达18万人次。据统计，在这些被收容的成百万人当中，85％以上是农民工。那么为什么会造成这种局面呢？

　　中国政法大学法学院院长、行政法学教授马怀德说，这里面有着深刻的社会背景，即存在一个城乡二元制或者叫城乡差别的问题。这个问题是收容遣送制度得以产生和继续存在的制度背景、社会背景。

　　毋庸讳言，从上世纪五十年代到今天为止，中国的城乡差别一直没有得到很好的解决。上世纪五十年代收容的多是国民党的散兵和流浪人员，今天收容的多是三无人员（无合法证件、无固定住所、无正当生活来源）。后来地方再出台地方性法规的时候又把它演化扩展为三证不全（没有身份证、暂住证、务工证）。因此，收容制度主要对象就是农民工。

　　曾经参加《立法法》起草和论证的马怀德教授说，其实，在1996年制定《立法法》时，就已经有人提出收容遣送制度本身存在的问题。收容遣送制度之所以得以保留，其最主要的原因就是城乡差别还存在，大城市容纳不了农民工这类特殊的人群。于是，每逢重大节日的时候对这一类人就要收容、遣返。

　　马怀德教授说，要彻底解决收容遣送制度本身的问题，实际上根本的出路是消除城乡差别，要解决人迁徙自由流动的问题、解决户籍制度问题。

　　盛洪，天则经济研究所所长、著名经济学家。他说，本来一些地方的农村政策已经使农民没有多少自主权，农业没有大的发展，他们的收入增长速度在减慢，甚至出现负增长，他们被迫跑到城里来。我们不能一方面在农村实行对他们不利的政策，另一方面他们到城里来又把他们当贼一样去对待。我觉得这样缺乏基本的关怀。

　　中国的问题是农民问题。农民问题就是中国的问题。这个道理谁都懂，但是落实起来为什么那么难呢？

　　三问：收容执法究竟有没有监督机制？

　　据民政部社会福利和社会事务司综合处负责人介绍，目前收容遣送中，经常超范围收容。被收容者当中，真正属于收容对象的还不到15％。

　　那么，为什么收容执法能够这么随意呢？关键是收容遣送没有监督机制和救济机制。

　　从法律框架看，刑事诉讼和民事诉讼是否合法都由检察院监督，但是，收容遣送却没有人监督。《收容遣送办法》中也没有明确的监督程序。

　　《收容遣送办法》实施细则虽然规定了各种不准，比如第五条规定：收容遣送站工作人员应当防止乱收和错收；第二十四条规定：收容遣送站工作人员不准打骂、体罚、虐待被收容人员等；第二十五条规定：收容遣送站工作人员玩忽职守、违反国家法纪的，要严肃处理。但是，该《办法》及其细则并没有规定谁来监督负责收容遣送的公安和民政部门的执法活动。

　　没有应有的监督，也就没有救济。一个人一旦被收容，就没有办法得到救济。有学者分析道：一个刑事犯罪嫌疑人，他还可以要求家人请律师。但被收容的人，一个连犯罪嫌疑人都算不上的人，却没有这种权利。

　　阿克顿勋爵说：绝对的权力导致绝对的腐败。收容制度作为不受监督的权力，正是一种绝对的权力，其必然会导致腐败，必然会制造一个又一个悲剧。

　　认真看一看媒体披露出的一个个悲剧，就会发现，如果按照《收容遣送办法》执行，他们都不应该被收容，悲剧完全可以避免。这些悲剧的酿成无疑都是收容遣送执法人员权力肆意扩张的结果。

　　一个好的制度，可能会让坏人干不成坏事。一个坏的制度，可能会让好人干坏事。我们不能一味地埋怨收容遣送执法人员素质低。收容遣送这一制度在凌辱它的制度对象的同时，也异化了执法人员。

　　四问：收容收费到底有没有依据？

　　收容遣送之所以让一些人乐此不疲，利益驱动是一大原因。用茅于轼先生的话说，现在收容在一些地方已经成了收容经济，拿钱就放人，不拿钱就不放人。

　　1999年7月26日，结婚证、外出务工证和暂住证俱全的湖南少妇苏萍，在广州火车站被巡警强行收容，送进一家精神病院，结果被多名暴徒强奸。后来，苏萍丈夫来领人，要交2000元才能放人，经过讨价还价，私下塞给有关人员200元红包，放人的费用降为500元。

　　1999年9月27日，在604列车上，一名27岁的女青年因未买车票、未带身份证而被乘警捆绑，后女青年跳车身亡。造成这一恶性案件的直接原因是，乘警与一个收容所有约定，一旦发现无票、无身份证的人员，即送交收容所，每送一人乘警可得到200元的工作经费。显然，收容所这200元不会白出的，还要赚一笔，但最终羊毛还要出在羊身上。

　　广东韶关坪石收容站，每年只有20万元的财政拨款，那里却盖起了一座极为气派的宿舍楼。对此当地的一位领导一语破的：他们是在搞创收。

　　其实这些收费并没有依据。

　　1992年12月24日国家财政部、民政部、公安部联合下发了《关于收容遣送工作中跨省遣送所需经费支付问题的通知》。通知说：跨省收容遣送费的收取，由流出省在经济上承担责任。其所需要经费原则上由流出省财政部门解决。

　　《收容遣送办法》实施细则第二十四条规定：收容遣送站工作人员不准敲诈、勒索、没收、侵吞被收容人员的财物。

　　同时，该细则第二十一条规定：收容遣送费用预算，在民政事业经费中列支。这些费用包括：被收容人员的伙食费、遣送交通费；收容、遣送站工作人员的公务费；收容遣送站工作人员的工资；收容遣送站的房屋维修及设备和收遣车辆购置经费；其他经费开支。

　　2002年4月1日开始施行的《广东省收容遣送管理规定》第七条规定：收容遣送机构不得向被收容人员收取或者变相收取费用。

　　今年初，民政部、公安部和财政部联合下发《关于改进和规范收容遣送办法的意见》，要取消一切乱收费。

　　以上规定明明白白，收容遣送站工作人员工资由财政支出，收容遣送站办公费用由财政支出，收容遣送被收容人员的费用也由财政支出。因此，收容人员没有任何依据向被收容人员收取费用。

　　但是，由于缺乏必要的监督，所以，收容制度已经成为一些收容遣送部门非法敛财和致富的工具。一个非常能说明问题的现象是，大街上那些真正按现行收容制度应该被收容的人，一些收容执法部门却视而不见，不管不问，为何这样？不言自明。

　　民政部门的人士对此现象归结了一句话：收费是万恶之源。的确，不论私人还是单位人，一旦被利益这个恶魔驱动，产生任何罪恶就不足为怪了。

　　五问：收容制度是否有悖于城市化进程？

　　黄景钧，全国政协委员、著名法学专家，今年两会曾提交收容遣送应尽快立法提案。他说，现在农民工有两怕：一怕不给工资，二怕收容遣送。

　　现行的收容制度已经不符合当前国家经济发展的水平。北京华一律师事务所郑德昌律师说，任何一个法律制度的确定，必须与一定的经济发展水平相互。我们现在的经济发展水平就是这么一个状况，就业压力很大，农村的土地有限，剩余劳动力过剩，那么势必有大量的人流向城市，如果你没有能力给他们提供救济，你就要允许它存在。堵是堵不住的？

　　农民学学者张英红说：众多的事实已经表明，收容遣送制度与市场经济要求的人口自由流动和统一的大市场相背离，与转移大量的农村人口、加快城市化进程相背离，与加入ＷＴＯ、融入经济全球化相背离。

　　也许已经认识到了这个问题的严重性，今年1月15日，国务院办公厅下发《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》，《通知》指出：农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势。农民进城务工就业，促进了农民收入的增加，促进了农业和农村经济结构的调整，促进了城镇化的发展，促进了城市经济和社会的繁荣。做好农民进城务工就业管理和服务工作，不仅有利于促进国民经济持续快速健康发展，而且有利于维护城乡社会稳定。但是当前在一些地方，农民进城务工就业仍然受到一些不合理限制。要严格执行《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的规定，不得将遣送对象范围扩大到农民工，更不得对农民工强制遣送和随意拘留审查。

　　六问：收容制度出路何在？

　　收容制度现在有三个出路。

　　第一个出路是废除。一个办法实施了数十年，弊端种种，并且总是人为地制造矛盾，仅指责执法人员素质低下，是难以卸责的，仅仅靠修修补补去完善它，恐怕也无济于事的。历史上的成绩巨大，抵偿不了它现实中巨大危害，抵偿不了它对民心的伤害。据了解，持这种观点的学者和民众不在少数。他们认为这是最理想的方案。

　　那么，废除以后代替方案是什么呢？我们可以制定一个保安处分法。年轻的法律学者萧瀚建议，德国和日本都有这个法律，该法的对象分为两类：一类是个限制人身自由的，一类是不限制人身自由的。不限制人身自由的一类，比如乞丐，如果他非常困难，就可以而且应该得到政府的帮助。这种情况下就实现了社会福利的制度。限制人身自由的，比如说强制戒毒等等。而中国的整个法律体系有些和德、日类似，为了实现法律的社会福利、社会教育和犯罪预防这些功能，我们可以把收容遣送、劳动教养等一系列制度改造成为保安处分制度。

　　第二个出路是缩小收容对象。就是把收容遣送的对象限制在严格意义上的三无人员（固定处所、收入来源、合法证件三者全无的人员），或者，就限制真正的流浪乞讨人员。但是必须来去自由，否则又成了限制人身自由了。比如，天津的收容遣送站就实行全开放工作模式，对被收容人员实行自愿选择，来去自由。

　　第三个出路是程序化，使收容遣送整个过程变成一个法律程序，由法律正当的程序来规范这个收容遣送的过程。这个过程最主要考虑是司法化。现在警察或者说派出所天天都在行使这种权力，随时可以拦住一个人问有没有三证，没有就要跟我走，没有受到任何的监督和约束。这是非常可怕的。马怀德教授说，要彻底解决这个问题，必须建立一个公正合理的程序。由法院通过一般的建议程序，来决定哪些人该收容，哪些人不该收容，这样才可以保证被收容对象。如果缺乏这个程序的话，我想收容悲剧还会重演。

　　收容制度的问题已经充分暴露，它已经到了非改不可的地步。

　　其实，收容制度的问题只是中国城乡二元制度和户籍制度问题的一角而已。收容制度易改，而城乡二元制度和户籍制度难撼。这是一件牵一发而动全身的事情。

　　党的十六大政治报告说：一切妨碍发展的思想观念都要坚决冲破，一切束缚发展的做法和规定都要坚决改变，一切影响发展的体制弊端都要坚决革除。

　　看来，改革收容制度乃至整个户籍制度，我们缺少的不是合法的依据，而是更大的决心和更多的智慧。

　　本报记者　孟波

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