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　　主笔/仇勇

　　记者/吴金勇、虞立琪、刘丽娟

　　是该给SARS事件做一个阶段性总结和反思的时候了。

　　这场前所未有的公共卫生灾难注定将写进历史。有价值的不是一个非典型的病毒，而是我们从中发现的社会性免疫缺失，这种缺失帮助了病毒的蔓延。

　　各种各样的SARS专题报道在大小媒体上已经很多了，甚至让一些人再次产生了“信息厌恶”，但是，严肃认真的反思依然是必须的。毕竟，绝大部分中国人都希望，把危机转化为一次新的契机，而历史的改变总是以一次事件或者灾难为信号的。

　　我们的此组封面专题，是从三位富有历史感的亚裔美国学者那里获得的营养。他们分别是：写就《中国大历史》、《万历十五年》的黄仁宇，1990年出版《叫魂：1768年中国妖术大恐慌》的历史学教授孔飞力，以《历史的终结》和《信任》奠定大师级地位的福山。

　　中央和地方财政被要求提供数十亿元防治SARS资金，医院却在自己垫钱苦苦支撑。我们学习黄仁宇以财政视角重读历史的方法，从最基层的医院到地方财政再到中央财政，沿着防治SARS资金这一条线，剖析了分税制后中国各级政府事权与财权不对称的矛盾积累，给以政府为行为主体的是次公共危机处理带来的诸多掣肘，即使在行政压力下的上下一心，依然无法真正解决此时最亟须的效率问题。

　　我们沿循孔飞力教授在《叫魂》一书中“凝视”的研究进路，记录了一位政府官员在4月20日前后的工作类型和细节。并参照孔飞力对235年前中国皇帝和地方官僚体系两方权力规则、运作体系的分析，探讨面对SARS中央和地方两级官僚系统从失效到高效的内在动因，更重要的是，如果这种高效是迟到的、并需要付出高昂代价的，那么，即使是加强这种官僚机器对危机的控制，是否就能将下一次的SARS消弭于襁褓之中，不使下一种科学灾害扩大为社会灾难之时再来亡羊补牢？

　　我们推演了福山在《信任》中提出的“低度信任社会”和“高度信任社会”概念，通过一个自发动投入SARS研究攻关的民间科研机构的故事，希望提供一个有别于临时领导小组和常设应急办公室的“第三条道路”。虽然科研只是战斗中的一侧阵地，但无论从社会的肌体还是心理来说，这些不需要财政拨款的“中间体”是更值得期待的免疫系统。因为，对传染病控制这样的纯公共产品来说，由政府来提供可能是最差的

　　2003年4月上旬，北方的沙尘暴没有按时到来，绿色已经点缀着北京城。皇城根的老住民脱去臃肿的棉衣，在没风的午后坐在门墩上，议论着刚刚开完的两会人事变动。东三环的豪华大酒店里，投资银行家向讲台下的富翁们讲授如何购买正在打包出售的中国国有企业。高档写字间的白领在替大洋彼岸蜂拥来华的老板卖力地做着最后准备，或者为自己五一长假的背包旅行寻找路线和异性伙伴。到了夜晚，这座千年古都更像万里之外的纽约曼哈顿，霓虹灯在高楼大厦的阴影中闪烁，车流如潮，赏心悦目。

　　形式一片大好。国家统计局公布了鼓舞人心的数字：一季度全国GDP增幅9.9%，对外贸易进出口总额增长42.4%，居民放到银行的人民币增加了7582亿元。全国新批设立外商投资企业8624家，比去年同期增长36.61%；实际使用外资金额130.86亿美元，同比增长56.72%。这些数字说明，中国刚刚超过美国，成为世界上利用外资最多的国家。

　　但是，这是一场悲剧酝酿的前夜。一个幽灵——一种名叫SARS的病毒——已经在华夏大地上盘桓。

　　不是没有任何征兆。从广东到北京的医院里，医生看着自己的同事痛苦地倒下，手足无措。但是其他人不知道那里正在发生什么，报纸上少的可怜的豆腐块记录着弥天大谎。官员们则在等待着更大的官员下命令。

　　同样的静默、等待和慵懒在中国各级卫生部门中也相互传染着。在2月份，中国卫生部已经接到了来自广东地区大面积疫情暴发的报告，但没有多少人真正意识到，一场医学意义上的病毒感染风波，即将影响到遍及中国所有省市的社会生活，从地处内陆的边远农村到北京的财政部办公大楼，均受波及。

　　这是一个从表面看起来没有任何不祥的时刻。国家卫生部部长接待了世界卫生组织的官员，相谈甚欢。已经开始发烧、咳嗽的一些SARS患者在离开广东时没有受到任何强制性限制。

　　4月20日，一个阳光明媚的星期天的下午，人们终于被告知，真正的危险早已来临。

　　财政篇：钱！钱！钱！

　　艰难的医院

　　对艰难时期，北京普仁医院院长刘建东毫无思想准备。

　　4月23日，普仁医院收治了第一例SARS患者。“此前，医院接收的确诊患者或者是疑似患者都统统送往了佑安、地坛等传染病医院。”刘说。但病人越来越多，已经“没有办法送出去了”。普仁医院门诊部的地下一层被全部封闭起来，成为收治SARS患者的专用病房。

　　很快，专用病房也住满了。“最多的一天，有16个确诊患者，4、5个疑似患者。”戴着金丝眼镜、表情温和的刘建东回忆说。

　　医疗设备和器械也明显不够起来：呼吸机、床头X光机、医护人员的防护服和口罩……“而且像防护服这些物品特别紧张，买不到。”不得已，医院只有自己动手做起了防护服。“为了购买医疗器械和物资，向上头打了很多报告，成天嚷嚷。”刘建东说。

　　即使到了5月15日，刘建东在接受《商务周刊》采访时，似乎还没有从紧张状态中完全恢复过来，这家位于北京崇文区的二级甲等医院已经自己投入了近200万元，用于购买设备、改造隔离病房等支出。普仁医院把附属的龙潭社区服务中心全部作为留观室，管吃管住，并调派人手专门照顾患者。与此同时，普仁医院还是北京崇文区里的急救中心，承担着120急救的任务。

　　比普仁医院更早进入“状态”的是北大医院。4月13日，北大医院紧急建立了有34张床位的感染病房隔离收治SARS病人。在开设发热门诊后，4月20日，又将急诊留观病房改为有35张床的隔离病房，收治人数最多时候达到98人。“即便如此，仍有很多疑似病人在等着住院。出口在哪里？医院的压力、医务人员的压力无法用言语来形容。”北大医院自己的宣传栏上如此描述当时的紧迫情况。

　　事实上，记者的调查表明，在4月20日之后，即使在北京，也出现过病人被医院拒收的事情。“这不能责怪医院，”一位不愿透露姓名的医生说，“政府要求实行首诊负责制，等于开放了所有的医院，但绝大部分医院根本没有条件接受非典病人，有的医院一个病人直接导致数十名医护人员感染，所以只好以不是这种病打发走。政府严令不得拒收病人，没有钱也得收治，可医院的压力太大了。”

　　这压力中的一部分，便来自于从人力到医疗物资和器械的全面严重不足。就在4月下旬，北大医院的防护服、口罩开始面临严重短缺，因为无法替换，医护人员无法换班进入隔离区，已经在隔离区内工作的部分医护人员只好不出来，一干就是三十几个小时。“北大医院是实力很强的医院，一开始，一例医护人员感染的都没有；可是，从4月下旬开始，就有约二十几个医护人员感染了。而且，一个病房里收治的病患越来越多，病房的环境也越来越不好。”北大医院的一位医生告诉《商务周刊》，“大家疲于奔命了。”

　　同样的，病人需要的呼吸机等医疗设备也开始不足。报告一个接一个送到了北京市非典防治办公室，但在全市物资都紧张的情况下，物资并没有立即被调拨下来。那几天，医院领导们把医院的生命线寄托在了薄薄几页纸的报告上。北京大学医学部主任的秘书清楚地记得，每过两个小时就会收到北大医院的传真，上面写着“紧急报告”。

　　着急的北京大学副校长、医学部主任韩启德院士直接找到国务院副总理兼卫生部部长吴仪，所需要的防护服等物资在当天得到了解决。

　　除了不断寻求上级的支持外，北大医院自己也投入了2000万多元。

　　北京大学中国经济研究中心和北京大学卫生政策与管理研究中心日前联合对北大医院、人民医院以及其他驻京医院所做的一项调查称，每例疑似病人每天的直接治疗费用为1090元左右，观察期为2天左右；每例确诊轻症病人每天的直接费用约为1100元，重症病人每天约为3220元，疗程为21天左右。这些不菲的开支目前仍然是由医院自身垫付的。

　　看得见的这些账目已经让院长们头疼了，还有那些看不见的收益流失，就更让院长们唉声叹气。

　　普仁医院拥有341张病床，之前住院率达90%以上。春季本来是医院收入增加的旺季，但是现在，院长刘建东说：“门诊和住院量都下降了一半还多。”根据该院的内部报表统计显示，与去年同期相比，他们的收入减少了600万元左右。普仁医院龙潭社区服务中心一直自负盈亏，成为留观室后，“收入比去年同期少了200万元左右”。

　　不幸的医院各有各的不幸。由于住院病人减少，北大医院先后关闭了其他科室的两个病房，同期门诊量下降了八成。“我们5月份职工的奖金也下调了。”北大医院的一位副院长说，“我们现在是天天发愁，如果后面几个月还是这样，我们就只能去贷款了。”

　　自从投入抗击SARS的战役以来，刘建东已经好多天没有回家看望自己的妻儿了，每天只能睡四五个小时。就在接受记者采访的前一天，他还在为改造病房一直忙到了凌晨4点。刘建东就像是得了“非典院长综合征”：担心，焦虑，脑袋里各种数字不停地“飞来飞去”——缺少的防护服、呼吸机数量；病床的调配量、病人的数量、医务人员的补贴……这种症状的另一个异常表现是脆弱和神经质：因为急需的医疗物资和设备没有着落，一位院长甚至在电话里哭鼻子了。

　　北京疾病预防与控制中心专家雷海潮告诉记者，从目前来看，受SARS冲击最大的不是商业，也不是交通部门，而是本来已经极度脆弱和紧张的医院系统。国家近几年对卫生事业投入严重不足。

　　“现在应该是国家把欠账还给我们的时候了。”一位医院领导在接受记者采访时牢骚满腹地说。

　　地方财政的杯水车薪

　　5月4日，国家财政部部长金人庆在接受中央电视台采访时很有信心地说，国家有财力负担SARS病人的医治费用，有公费医疗的用公费医疗，没有公费医疗的可以由财政负担，治疗费用由政府有关部门支付给医院。刚刚卸任国家税务总局局长一职的金人庆能够随口说出中国去年财政收入已经达到18914亿元，同比增长了1832亿元。但迫在眉睫的财政支持显然并不像说说那么容易完成。

　　“收治SARS病人开始的那些天，我是一天一个报告向区里要钱，至今也就得到了150万元左右，与我们医院的支出和减收相比，只是杯水车薪，我们仍然每天在大量垫钱。但我们已经很感谢政府了。”普仁医院院长刘建东无奈地说。

　　普仁医院所在的北京市崇文区一直是“吃饭财政”。2003年该区区级财政收入仅安排6.3亿元，而崇文区全年财政支出就有8.2亿元，其中缺口由上级财政返还补足，按照预算，崇文区2003年可以实现收支平衡。但是，“到目前为止，我们区财政已拿出900多万元资金用来防治非典。资金缺口很大，具体数目还很难统计。”崇文区财政局办公室主任郭菲对《商务周刊》说。

　　据记者了解，截止到5月20日，崇文区这样的区级财政还没有收到上级财政的任何拨款。

　　崇文区的预备费有1000万元，但这是按照一年的计划列出的，现在才5月份，在SARS暴发的这段期间，账户上根本就没有多少钱。不得已，崇文区只能调整支出结构和压缩一般性开支，一些会议、培训和考察计划全部叫停了。

　　事实上，在以前编制年度预算时，并没有所谓公共卫生事件的准备金。“在防治非典的资金缺口中，仅有一般意义上的预备费还是不够。”郭菲说，“我们的财政预算中应单列一项针对像SARS这样的公共危机项目支出。”

　　4月27日，北京市财政局等单位联合下发了《关于非典型肺炎患者医疗费用有关问题的通知》，这份通知里面对于SARS病人的医疗费“向谁结算”的问题做出了详细的规定。对于经济困难的有本市户口的无单位人员和外地在京务工人员，将由北京市财政承担。但这份文件仅仅解决了原则问题。

　　“按照有关要求，我们每半个月上报一次患者费用情况，但是，仅仅只是报上去，之后就没有任何消息了。”刘建东说，“想起这个问题，觉得特别茫然，这么花钱，以后怎么办还不知道。眼前又顾不上想。”另一家医院的领导也向记者坦白了他的担心：“医治的过程中间有很多病人转院，以后如何结账、向谁结账又是一个问题。”

　　与北京相比，许多中西部省份的情况就更吃紧了。在另一个疫情严重的地区山西太原，截止到5月13日，财政拨款已累计达8148万元，其中山西省下拨资金3470万元，太原市财政自筹了4678万元。太原市全年财政预算支出为33亿元，本级预算支出17亿元，总预备费只有2000万元。在这种财政状况下，拿出4678万元的资金，其困难可想而知。

　　据太原市财政局办公室主任赵永生介绍，市政府已经压缩了基本建设等生产性支出和行政事业单位中的单位会议费、购车费和行政事业单位专项经费。如果仍有缺口，还要考虑停止车辆等消耗性支出，并从日常公用经费中挤出资金，保证防治资金足额到位。必要情况下，太原市财政已做好准备，将把年初预留的用于行政事业单位职工涨工资的5000万元，紧急用于防治非典。

　　这些已经拨付的资金被广泛用于医院购置设备、医务人员补贴、环卫局特种垃圾处理和维修、客运办进行消毒、市政排水处消毒等各项种类繁多的项目上，甚至为平抑SARS疫期肉菜的价格，太原市财政也拨了100万元。再看看下面这些数字，太原市领导不禁有些心惊肉跳。今年前4个月，太原市财政总收入为29.91亿元，增幅较去年同期仅提高3.7个百分点。而支出却猛增，仅4月份，预算支出就增长50.4%，当月支出增幅比去年同期提高42.7%，也就是说多花了1.11亿元。

　　进入3月中旬后，太原市财政收入已开始下滑，4月下旬比去年同期下降52.1%，减收8700万元，比中旬平均少完成2.74亿元。少收与多支矛盾进一步尖锐。

　　“对于免费救治的费用，现在听说是中央和省里负责60%，太原市里负责40%，中央和省里的钱，来了一点，而我们自己这40%更是难上加难。现在只能是医院先挂账。”赵永生说。

　　中央财政五道题

　　4月22日，财政部应国务院的要求，将非典防治经费的预算上报。次日，国务院召开了常务会议，正式启动国库支付系统，从预备费中安排20亿资金成立了SARS防治基金，并向中西部的24个省份各预拨了1000万元。据《商务周刊》了解，26日，也就是中央财政开始拨付的第3天，山西财政厅收到了这笔款项。

　　这一天，太原市确诊病例已高达185例，疑似病人为105例，全省新增确诊患者19人。

　　4月29日，财政部再次安排6000万元，对河北、内蒙古、山西和新疆生产建设兵团SARS防治工作给予补助，专门用于经济困难的SARS患者救治和医疗设备购置。其中补助山西2000万元，而当天，该省又新增了34例确诊病人，太原市的累计病例已达236例。

　　5月6日，财政部又向中部省份下拨9000万元。至此，中央财政支持地方政府用于SARS防治的直接转移支付就已达3.9亿元。截至当日，来自国家财政部的数字说，在全部非典防治基金中，已有9亿元拨付到位。

　　但是，这种平均摊分的财政拨款，无法缓解地方财政的紧张情绪。太原市一位官员对本刊记者说：“挂账严重、资金缺口大，一时我们也没有良策，我们的财政，每年能够吃饭就不错。状况好的时候，一年的工资才能保证正常发，这样的财力回旋余地很少，我们拿什么来防治非典啊！”世界银行2003年4月做出的《东亚城市的转型》专题报告中指出，中国是世界上地方分权最大的国家之一，接近70%的公共开支发生在地方政府，其中又有55%以上的公共支出发生在省级以下政府。中国的许多市县提供了近100%失业保险和社会保障福利支出。县、乡这两级政府也提供了大部分重要的公共服务，包括70%的教育预算支出，和55%-60%医疗卫生支出。“中央和地方财政实施分税制以来，虽然抑制了地方政府侵蚀中央政府税基的机会和动机，但地方政府要负责提供所有重要的社会支持和几乎所有的公共服务。在目前的收入分配下，地方政府的这些支出任务太过沉重，而且是无法维持的。”身处基层的太原市财政官员对记者说道。

　　“分税制后，地方政府事权与财权不对称的矛盾始终没有彻底解决，中国改革又是‘渐进式’分权化改革，地方政府权力责任增大，但所需财力得不到保障，致使财力缺口比较大。这是一个普遍认同的问题。”中央财经大学财政系主任马海涛分析。

　　这种事权与财权不协调的状况，直接造成了地方政府在抗击SARS过程中的某些不易明说的担忧。在行政压力下，地方官员不得不竭尽所能；但行政命令到来的同时并没有配套的和足够的财政支持，也造成后者在本级财政支出时的紧张。

　　“行政命令除了要有财政的配套支持外，还要和下级政府形成契约关系，不能单纯依靠行政命令和撤换官员的处罚机制。”中国人民大学行政管理学研究所所长毛寿龙教授对《商务周刊》说，这种配套的财政支持和明确的契约关系，可以使中央政府更有效地调配地方政府力量，而不是仅仅依靠在应急状态下非常规的硬性行政约束力。

　　中央财政面临的问题至少有五个：专项资金从哪里出，需要多少钱，怎样有效分配，怎样迅速下拨，怎样监督资金的使用。现在比较清楚的是第一个问题，专项资金从中央预算总预备费中出，但是今年这笔钱总额是100亿元，占中央本级支出的1.4%。根据中国《预算法》第三十三条的规定，各级政府预算应当按照本级预算支出额的1%～3%设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害救灾开支及其他难以预见的特殊开支。1.4%显然是按较低的比率设置的。这表明，政府在制订今年预算时，确实未预见到类似SARS这样的突发性危机。那么接下来就是，如果100亿不够怎么办，钱又从何来？还有人担心，一旦今年再发生水灾等突发灾害怎么办？国家气象局警告说，6月至8月，中国可能出现南北两个多雨带，防汛形势严峻。再加上地震、森林大火、山体滑坡等无法预见的灾害，社会公共救治的花费，又可能让中央财政总预备费捉襟见肘。

　　第二个问题“需要多少钱”，金人庆的说法是“需要花多少钱就花多少钱”，但这又是一个原则说法。记者采访国家财政部预算司时，该司官员没有透露其20亿预算是怎么编制出来的。中央财政遇到的挑战是，它必须为一个没有限额的账单持续不断地提供资金。这不仅是数量问题，更是效率问题。

　　5月7日，财政部对外公布了目前已经下拨的SARS防治基金支出明细表，其中用于支持地方用于SARS患者和相关医疗设备、仪器购置3.9亿元，支持卫生部科研攻关、疫情监测等工作2000万元，建立突发性公共卫生事件应急反应机制3.1亿元，安排医药专项储备资金6000万元，安排在京中央医疗机构6500万元，以及支持新建的北京小汤山医院4000万元。

　　由于没有公布更充分的数据，所以我们无法判断这种分配是否合理，但从中央财政对中西部24个省份各预拨1000万元这一点看，这种平均分配方式的有效性肯定存在不足。

　　至于第四和第五个问题，都涉及中央地方两级财政的渠道问题。“针对非常时期，财政部已经制定出一整套防治非典资金拨付特事特办、限时办理的工作机制。从预算到审批再到拨付，所经历的环节都尽可能地压到最少，因而效率也提高了很多。”财政部一位官员告诉《商务周刊》说。我国财政资金拨付一直是层层划拨的分散收付制，2001年，国务院确定科技部、财政部、国务院法制局等几个有代表性的部门率先进行了财政国库管理改革试点。中央财经大学财政系主任马海涛教授称，采取国库集中收付制的好处是，中间环节少，财政直接支付资金只要由财政部门开具支付令，代理银行通过国库单一的账户体系，直接将资金支付到收款人或用款单位账户。也就是说，只要审批上没问题，拨付更没有问题。

　　北京市财政局在接受其他媒体采访时称，在北京，只要是经市政府批准的防治SARS拨款事宜，1天内“拨款单”就会送达中国人民银行北京营业部国库处。

　　但是，从前文中记者采访到的基层医院和区级财政实际落实情况看，这其中的渠道并不完全畅通。

　　如何监控和保证这些资金能够发挥出最大效用，是财政部官员不得不考虑的现实问题。刚刚履新不久的财政部部长金人庆也坦言，目前的财政拨款中也存在一些值得注意的问题，比如：“当前的应急措施跟中长期的目标怎么结合；(财政支持)怎么样既要有保证又要精打细算，既要支持也不要浪费。”

　　从资金的拨付渠道来说，中央财政目前还不得不依赖于传统的行政体系，近年来，国家本来给医院和公共卫生系统拨款就在逐步缩小，渠道已经相当狭窄，措手不及之下，不免凌乱，而且，任何人为的延迟或挪用都有可能造成财政支持的失效。没有健全的监督机制和明确的契约关系，中央和地方财政在抗击SARS中的不菲开支最后只会成为一笔又一笔的糊涂账。

　　政府篇：迟到的临时领导小组

　　被拦住的副区长

　　4月21日下午1点，穿着笔挺西装的海淀区副区长赵建忠备好专车，正打算赶往机场飞赴吉隆坡，被刚刚放下电话的李秘书拦在了门口。

　　电话是北京市卫生局信息中心打来的，告知下午3点市委召开有各区负责卫生系统的主管副区长参加的紧急会议。

　　这已经是这段时间内，赵建忠由于来自市卫生局的紧急会议而第二次改变计划。上一次是3月27日，正是他到上海出差前，区疾病预防与控制中心传染病鉴定所打来电话，说海淀区可能已发现SARS病例，请赵建忠过去检查情况。他在13分钟内就赶到了距区政府大楼5公里处的防治中心。现场有中关村医院和海淀医院的主任医生，以及两名呼吸疾病专家。递到赵建忠手中的是贴着传染病鉴定卡片的档案袋，卡片上清晰地写着：××，男，通过X光片和血清化验，确认是SARS感染者。

　　赵建忠随后主持了海淀区内部会议，并且草拟文件将这一情况上报市级单位。此后，赵建中开始与疾病预防与控制中心和呼吸疾病专家密切联系，着手起草海淀区SARS预防和诊治计划。赵说：“我们在卫生局人员帮助下，建立了病毒采样库，并开始建立详细防治档案，但各医院的就治人数并没有明确的统计。”

　　3月底，市委召开了一次关于SARS的工作会议，对于SARS的形势还是比较乐观的；4月8日又开了一次，要求各部门落实职责，但并没有制定明确的工作措施，区属机构也都没有正式成立SARS工作组。

　　按照工作计划，4月开始的时候，赵建忠手头的主要工作是布置安排高考事宜，并适时地普及网络教育的目标。4月10日前后，赵建忠曾经走访了一下区里的卫生基层单位，但那次的主要目的是贯彻《北京市卫生标准》。另一次是到街道社区检查高考报名准备情况。

　　在纷繁芜杂的文牍案头中，有关SARS的文件仅仅是这个仍处在日常状态的区级政府的其中一部分工作内容。赵建忠在办公大楼里碰到同事时，有时会停下来交谈几句，但SARS这个字眼在当时，还没有成为他们经常要提到的词汇。作为区级干部，他显然也没有做进一步行动的权力，当然，区长也没有。

　　这种相对平静的工作气氛因4月20日而发生改变，任何一位中国官僚机构的官员都知道那意味着什么。第二天，北京市市长和卫生部部长被解职的消息正式传来，紧急会议自下午3:30开始，一直持续到近6:00。赵建忠在会上正式听到北京已经是“疫区”的说法。

　　当日晚7:30，赵建忠回到办公室，立即召开了海淀区财政局、卫生局、民政局及区政府有关部门的联席会议，要求区政府主要成员全部参与到抗击SARS的行动中，并成立抗SARS工作小组，几个副区长分别负责物资调度、运输、卫生医疗系统和信息管理。区长周良洛将SARS工作小组的职能划分为中央、前线、后勤式的战备系统。区委要求每个职能组设专人与市级工作小组联络，统一信息渠道。

　　会议结束时已是晚上9点，赵建忠咂了口办公桌上已经冷却的茉莉花茶。这一夜，他睡得并不安稳。

　　次日清晨6:50，他已来到办公室，李秘书还没到，但区长周良洛和其他三个副区长已经开始向他打招呼了。两小时后，区政府收到了市委通知。这份市委红字批文发到海淀区政府的共3封，正区长周良洛一封，副区长们共同传阅两封：“王岐山为北京防治非典领导小组组长，并全线负责北京市抗非工作，请各区配合。”不久，此项政府批文正式在市府网上发布。5月8日，新华社的通稿称，中国已有120多名中央和地方官员因为防治SARS不力而受到惩处，范围涉及全国近一半的省、直辖市、自治区。中共中央组织部说，“这是中国首次在突发灾害事件中，就同一问题连续地、大范围地处分失职官员。”

　　事态的严重性和中央的决心都是无可置疑的。赵建忠意识到，这次SARS的工作再不是像平时视察一下基层单位的防水污染演习或者听一听卫生系统的工作汇报那样简单。

　　“4月27日，海淀区在治的SARS患者已列各区榜首，没什么可说的，只有上！”赵建忠说。其他区委、区政府各成员也都处于“一级待命”状态。

　　赵建忠开始着手整合海淀区的医疗资源。此时，收治SARS病人的海淀区医院有301、304、309、空军总医院、海军总医院、北京市胸科医院、北医三院、海淀医院、中西医结合医院等军地医院29家。27日下午，赵亲自主持电话会议，与会者包括区内的疾病预防与控制中心、卫生局以及重点医院。赵建忠说，对于医疗体系和预防体系完全分开运作的中国卫生体系，这是少有的多方会议。各方原则上达成共识：打赢这场没有硝烟的战争，目标直对SARS。

　　同日，海淀区政府接到区疾病预防与控制中心和卫生局的考查结果，发出1号SARS令，决定率先对海淀区皂君东里29号楼、海淀区交大东路3号院1号楼、2号楼、3号楼(交大嘉园A、B、C座)，采取隔离控制。

　　隔离当天，海淀区委书记在接受北京电视台采访时再次强调，区里为此次隔离准备了5000万元，已花2000万元，并且，“需要多少就花多少”。4月28日，北京、山西、广东同时被世界卫生组织列为“疫区”。眼前的中关村大街行人寥寥，已不复往日的繁华。美丽的5月原本是属于中关村的，每年此时，它都会给海淀政府带来自豪和荣耀。但在这个桃花已谢、柳絮飘绕的2003年5月，一切已发生了改变。

　　紧张的海淀

　　赵建忠的心悬在一连串疫情报告的数字上。从发布疫情公告以来，头几日确诊人数节节攀升。这些数字似乎与海淀政府的一系列努力背道而驰。作为海淀抗SARS小组中卫生系统的负责人，如何让海淀的抗SARS工作更有效推动？

　　4月28日开始，抗SARS工作组实行每日疫情通报制，并实时公开上级最新决策。赵建忠告诉《商务周刊》，从4月中旬到4月28日这段时间里，尽管对百姓未公布每日疫情，但医院每天都会上报有关病例，由卫生局负责统计。“每天的数字都让人揪心，因为这是人命堆起的数字啊!”赵建忠说。

　　5月3日下午1点，他接到来自区卫生局的传真，上面报告的当日新增确诊病例数是47，这意味着海淀区的确诊病例累计数已远远超过其他区。在吩咐李秘书盖上区委印章后，他拿着这张沉重的4A传真纸在手中停留了片刻，才让李秘书将这张足足盖满5个印章的传真，分别发至北京市防治非典领导小组和市卫生部门。

　　海淀由于SARS而变得敏感，市民已将中关村和重灾区紧密联系在一起。5月3日，海淀防SARS小组发布2号通知，其中特别声明了现有病例的构成比例：

　　“5月1日，累计病例851例，确诊528例，疑似323例。海淀辖区所有医院累计收治病例数占到全市累计病例的28.7%，超过全市的25%。

　　“5月3日10时，累计收治病例902例，其中真正属于海淀区常住人口的数据为累计271例，其中确诊81例，疑似190例。发病率同城八区其他区大体相当。其余631人主要为市级定点医院收治的外区、部队和外省市的病例。”

　　“这其中七成以上的病人都来自其他区县。”赵建忠特意告诉记者。事实上，疫情公开与扩大收治率一直是并行的，赵建忠也必须面对更为严峻的问题。那就是SARS医疗挂账制和免费治疗带来的财政问题。但主抓卫生系统的赵建忠此前从未怎么触及财政事务。

　　按预算，今年海淀区卫生系统可以获得政府6000万元的专项资金。这些资金用于区属重点医院购买医疗设备投资、市民健康服务和公共卫生事业的部分开支。海淀区正在治疗的人数已经超过2000人，每位病人的费用轻度症状的是2万元，重的话则需要十几万元，资金缺口已达30亿元。虽然4月23日中央宣布调拨20亿元专项基金用于SARS治疗，但这是全国共享的费用，划到海淀区的具体资金数目无从说起。北京市财政支持SARS的具体计划也尚未100%落实。

　　这里还没有计算由于门诊病人流失所造成的经济损失。北医三院是典型的市属医院，门诊收入超过2亿元，在接收SARS病人期间，门诊收入流失约为3000万元。赵建忠非常清楚，财政不可能补齐这笔经济亏缺。

　　总结刚刚展开

　　4月27日，在公布定点治疗SARS医院之前，各医院的医疗设备都是自己解决的。“在物资调度方面4月29日是个转折。”赵建忠颇有感慨地说。当天，北京市发布了《北京市防治非典物资保障条例》。

　　5月3日，海淀区终于收到了第一批来自市SARS工作组的防治物资。包括600件隔离服和1万只口罩。5月7日，海淀区启动了5000万元作为物资保障基金，其中包括区委组织部从留用党费中拨出的152万元，这笔钱已充实到36个抗SARS的一线单位。

　　赵建忠说，4月底至5月10日这20天是物资最紧张的时候，因为疫情一直居高不下。北京市已经发出了向外地征购医疗物资的启事，求购当时最缺乏的5万瓶消毒液和8万只口罩。海淀是物资最缺的区，需求量超过北京市整体需求量的25%。

　　5月5日，从江苏调进的3万瓶消毒液和1万只标准16层口罩摆到了北京市场货架上，其中7000瓶消毒液和3000只口罩专供海淀市场。“这是在区卫生局同志的监督下安置到位的。”赵建忠对《商务周刊》说。

　　在采访中，赵建忠也坦言，呼吸治疗设备和人员开支将是除药品之外的两项最大支出。为此，政府对于SARS一线人员有明确界定。5月15日，区卫生局亲自点名经过严格培训的15名护士充实到一线，与15名护士一起来到的还有民政局的70万元拨款。

　　5月18日，天空少云，赵建忠打开办公室的窗户向外眺望。远处，小区楼宇上一个红色的标语——“不让SARS进我家”显得格外醒目。当天海淀区确诊病例降为5例。

　　“SARS的到来完全打破了行政部门职能分工式的工作体系。”赵建忠坦言。海淀的行政机构改革从2001年开始，一直没有间断。每位副区长通过职能分工，各自对口不同的行业系统，虽然打破了原来的联合办公体系，但至今还是缺乏统一调度。由于责任分别，在相互配合时，多方响应某一变化的协调机制还是不够成熟。

　　“对SARS危机的应急处理证明了我们的改革方向没有错，只是我们卫生系统的工作体系过于脆弱。卫生系统的应急处理要向综合性发展，可以通过政府来沟通疾病预防部门和医疗部门。”赵建忠说，“政府是这个系统的控制中心，并将卫生系统的网络与本级财政、上级财政和决策部门相联。”

　　《商务周刊》获悉，海淀区已经开通中国第一个政府应急管理信息系统HEMIX，这个管理系统覆盖海淀区426平方公里地域上近200个信息点。“我们的医疗系统不是最先进的，但疾病反应系统必须是及时的，才能最大减少风险。”赵建忠总结道。海淀区原来的36名政府顾问中，卫生系统专家仅有6名，现在，区里已经决定，扩大专家顾问组的工作力量，并一起参与到危机管理系统的实施进程中。

　　新的一周又开始了，李秘书将整理过的高达一尺的文档和存满这些文档的硬盘放在了赵建忠的办公桌上。硬盘中汇集了跨度21天的海滨区SARS小组的所有卫生系统决策、动态报告以及会议记录。“系统性的总结刚刚全面展开。”赵建忠说。

　　紧急事务管理局管用吗？

　　由SARS危机所造成的无序状况，到4月20日之后，经历了短暂的忙乱，开始逐步好转。中国的医疗系统、科研组织和官僚体系在经历了最初的无所适从和各自为战后，终于清楚了中央权威的决心和行动的方向。世界著名投行高盛公司的解读是：“一旦中国领导人集中精力对付某个问题时，他们通常能够解决它、而且有时候是非常非常地具有效率……不妨将这种效率视为集权的一种美德。”

　　不管外人怎么评价，中国政府毕竟提供了一种解决问题的办法。但是在由被动转向主动的过程中，一个有意思的问题是，在常规运作体制和应急状态下的权力集中系统之间，究竟发生了怎样的转换？如果要对这种由中央政府以硬性行政命令发动的、由受到严格要求的政府官员和民众共同参与的“人民战争”方法进行反思的话，另一个问题就是：旧有的体制为什么会在应急状态下出现某种失效和茫然？

　　“日常官僚体系的权力都是有规则的，但在转入应急状态后，每一个政府部门的权力和义务都发生了变化。”中国人民大学行政管理学研究所所长毛寿龙教授向记者分析道，“这其中的原因在于，政府部门之间的组织关系是没有制度化的，各个部门是行政协调关系，人为色彩很浓，缺乏制度化的明确界定。”

　　首先是各级政府及其部门的事权并没有详细规定，各级地方政府都没有组织法，在应急状态下，一旦权限冲突，并没有很好的解决机制和协调机制。最安全的办法当然是等待来自上级的指令。

　　还有就是宏观财政与微观财政不配套。尤其是在中央安排了防治SARS的专项基金后，很多基层医院仍然处于资金紧张状态。地方财政前期支付的款项又该如何协调？比如一个安徽民工，在北京打工，在天津住院，他的治疗费用由哪一方承担？让天津向安徽算账，这样的财政结算成本太高。再有就是用人权问题。中国特有的所谓一票否决制现象，现在已经扩大到防治SARS上，由各级人大依法选举产生的各级官员的仕途，现在维系在上级领导给出的行政命令性评价上。“没有制度化运作，就使得任何人都人心惶惶，最终结果就是变成一种运动了。”毛寿龙一针见血。

　　尽管中国政府此次大范围地处分失职官员受到了国内外的一致好评，但这种铁腕手段更像是从一个极端走向另一个极端。两条新闻说，河北省委常委会4月24日研究决定，全省11个地市在疫情汇报上如果达到三次不报、三次不按时报或三次不准确汇报的，市长将被就地免职；5月3日，辽宁省长薄熙来立下军令状：“如果一个宿舍发生交叉感染，教育厅厅长要引咎辞职；一个班级出现问题，主管副省长要引咎辞职；要是一所大学发生大规模疫情，我这个省长就引咎辞职。”在这种高压下，疫情获得了高效的控制，但同时一些地方对来自疫区的民众采取矫枉过正的手段也自然而然。

　　官僚体系的事权、财权和用人权，全部都要依靠最高权力机关进行运作，这才让人们普遍感到，一旦发生紧急情况，就需要和依赖于一个具有最高决策权的指挥部。本来SARS只是一种传染病，反映的是人与自然的关系；现在由于官僚体系运作的因素，反而变成了一个反映人与人之间关系的社会问题。

　　然而，很多事实表明，比如近年来发生在山西等地煤矿事故，在今日之中国，行政权威的力量已大幅失效。这其中一个重要原因是中央和地方政府在权力和利益方面存在矛盾，尽管中央政府三令五申地下发通知，并常常在事故频发后制定出一整套的法律法规制度，但在地方上的实际执行不力。另一个本质原因，正如中共中央马恩列斯著作编译局主办的《经济社会体制比较》杂志2001年第五期上一篇文章所写到的：“这种制度因事因地因人而使用，并主要作为惩罚的工具，缺乏严肃性和不可侵犯性。”这就形成了一个可怕的演变：20多年前，依靠行政手段保证的权威性，然后被市场经济需求和多元化的利益主体所消解，使得生产、卫生等与安全有关的规章制度退居到最次要的位置，现在哪怕管理机构制定出再完备的制度，也已经不被管理对象包括制定者发自内心地尊重和遵守，因为这种安全管理实质是“人治的法规”。

　　那么，我们的行政管理体系是否能保证下一次科学灾害不会再演变为一场公共灾难？美国历史学家孔飞力教授在1990年出版的《叫魂：1768年中国妖术大恐慌》一书中做了历史性的剖析：清乾隆33年，一种叫做“叫魂”的妖术恐惧突然在中国爆发，这一妖术恐惧从大清帝国最富庶的江南发端，沿着运河和长江北上西行，迅速地席卷了大半个中国，然而在4个月中，地方官僚体系没有做出乾隆认为适当的反应，也没有一个官员向他汇报过这件事情。孔飞力用大量史料解释了这其中的原因：传统社会官僚的权力来源于上级，而不是所辖民众，因而他们的注意力集中于揣摩上级所好，官员的守土职责是维持秩序，保持社会稳定；同时，也为了避免把自己直接置于君权的反复无常的淫威之下，保持官僚制度优游从容的常规，因此，对于官员们而言，最好的选择就是事情越少越好，遇到事情也是大事化小，小事化了，这也就是乾隆朱批中多次重责的“化有为无之术”。现在的中国当然与封建君权社会大相径庭，但正如李泽厚“文化心理积淀”说所强调的那样，中国历史具有相当的连续性，至少公共管理过程中依然存在对行政权威不切实际的路径依赖。

　　“中国社会很大，就像一辆巨大的火车，她的惯性很强。”清华大学社会学系主任李强教授在接受《商务周刊》采访时指出，“在这一次突发事件中，这种惯性就表现在：大家依然在等政府，只有在中央政府发布命令后，各方才有效行动起来。”

　　因此，很多学者强调，我们不应该满足于目前有中国特色的解决之道，要学习西方社会先进经验，成立常设的公共危机管理机构，建立一套专业的危机预警系统、处理机制和循法定的程序。在5月5日第9期《财经》杂志一篇题为《公共危机处理——美国经验与中国现实》的文章里，清华大学政府管理学院副院长薛澜指出了中国一直以来采取的临时领导小组的三个缺点：临时成立的工作小组不具有延续性，因此危机处理后的经验不能够有效保留；危机处理需要政府各个机构的合作，临时成立的小组每次都需要大量的时间与相关的机构进行协调；临时领导小组事先没有一个有效的危机处理计划，而专门的危机处理协调机构有一套成熟的危机处理操作方案。薛澜建议中国政府成立一个类似于美国联邦紧急事务管理局(FEMA)的危机处理协调机构，以立法的形式授予其对其他政府机构进行协调和调度的权力。

　　在同一篇文章中，中山大学行政管理研究中心教授、美国国家公共生产力中心研究员张梦中也举美国本次SARS零死亡记录为例，认为这要归功于其早发现、早治疗、隔离检疫和预警应急措施。事实上，本次SARS事件中，德意志银行等一些在中国设有分支机构或企业的跨国公司启动了“9·11”之后建立的危机管理系统，效果明显。

　　本刊得知，“9·11”之后，中国政府已经在南宁建立了一个城市应急联动中心(详见附文《南宁：应对流疫的“天罗地网”》)。记者在采访中，一些政府官员也谈到建立常设紧急事务管理办公室的必要性。

　　然而，常设的应急机构也好，高精尖的信息化技术手段也罢，依然面临治标不治本的危险。从235年前的“叫魂”事件就延续下来的结论是，一套成熟、高效的应急处理机制，不能只依赖于高度集权的行政管理系统。即使在SARS危机后，政府亡羊补牢地学习美国经验，将紧急事务管理局或办公室编入从中央到地方的行政管理序列，是否就能一劳永逸地解决根本性问题？为处理紧急事件而成立的机构一旦纳入日常的官僚运作体系，会不会像今天各级的防震办公室一样，成为又一个行政性的“优雅”机构，或者只知道开会、下发文件、突击检查，而因此滋生新的繁文缛节？

　　自然而然的思维是，在解构与结构交错的混乱中，领导和警察总是能找到更迫切的存在理由。中国行政体系确实正在进行着从“全能政府”到“有限政府”的转变，但目前的“有限责任”更多地表现在从竞争性经济领域的退出，但在公共事务方面，多年来已经留存着对领导权威的路径依赖，遇到突发事件后，同样的问题又会出现，并且，这种机制必然还会继续自我强化。本次SARS危机，来自中央最高层的领导权威和行政命令促使了疫情的有效遏止，但也正是因为对这种领导权威和行政命令的依赖和等待，才导致了最初的贻误战机。

　　那么，是否有一种能够自发动的系统，以最快的速度发现问题、提出问题，乃至解决问题呢？接下来的《民间篇·敢死队走在“第三条道路”上》我们将看到一个自发动的组织个体在这次SARS事件中的故事。它或许能给我们提供一些思路，虽然这个故事中，充满了缺憾。

　　民间篇：敢死队走在“第三条道路”上

　　秘密启动的科研攻关

　　2003年2月12日下午，曹务春和祝庆余秘密来到广州，希望能够取得一些SARS病毒样本，但结果却不如人意。两天后，他们失望地返回北京。在机场，接到同事的电话，因为没有圆满完成任务，中年人曹务春难过地哭了起来。

　　曹务春和祝庆余是中国军事医学科学院的病毒学专家，因为没有上级部门的指派和命令，军事医学科学院授意他们要对此次广州之行保持高度机密。没有一家当地医院对他们的到来表示出积极的合作态度，他们仅仅从广州取回了一点点SARS患者的血清、唾液和肺组织样本。

　　同样感到失望和愤怒的还有华大基因研究中心执行主任汪健。就在曹务春他们南下广州的同时，汪健积极联系北京地区的医院，也希望能够获得一些病原样本，用来做基因测序研究。同样，没有一家医院对他的提议感兴趣。其中一家医院的工作人员直白地对汪健说：“我们从‘前线’冒着生命危险采集的病原样本，为什么要给你？即使我们研究不出来，扔掉也不会给你。”

　　“好吧，我心想，你说的对，那我也到‘前线’采样本去。”汪健对《商务周刊》半开玩笑地说，“实在不行，我就到医院去偷。”

　　2月底，他借到海南开会之际，假道广州，而等待他的仍然是傲慢和拒绝。直到4月14日，因为没有病原样本，民间性质的华大基因研究中心——因完成全人类基因组1%计划和水稻全基因组测序而蜚声海内外的中国最棒的基因测序机构，只能是无所事事。

　　离开了实验室，在复杂的现实情况和僵化的科研体制面前，科学家们显得束手无策。

　　当现实处于混乱的无组织无系统状态时，军事医学科学院和华大基因，通过自组织的形式，默不作声——甚至是秘密地启动了攻克SARS的科学研究。

　　曹务春和祝庆余是在2月12日上午10点接到军事医学科学院领导的指令的，下午1：40，就坐上了直飞广州的航班。就在他们艰难取样的两天内，军事医学科学院迅速成立了SARS科研攻关领导小组和专家组，命令各个实验室放下手中正在进行的课题，全力以赴配合微生物检测中心以保证有关SARS的研究。他们同时还与北京各家医院联系取样，万幸的是，终于又让他们弄来一点。

　　如果按照一般的研究课题申报程序，身为军事医学科学院微生物检测中心主任的祝庆余不敢想象这会拖到什么时候，也许3个月，也许1年？当2月14日晚上，他和曹务春把装有SARS病原的“潘多拉盒子”交给其他攻关小组成员时，关于SARS的研究就在没有课题申请报告和立项批文的情况下展开了。

　　课题没有立项，就意味着不会有国家拨款。直到记者发稿时，军事医学科学院的SARS研究仍处于申报当中。在这种非常时刻，军事医学科学院领导再次大胆决策，做出了“先用其他经费垫支”的决定，凑了50万元支持攻关小组购买实验动物、试剂以及工作人员的防护服等。微生物流行病研究所还通知财务室，对SARS攻关小组所需的科研经费，优先保障，不受年度预算限制，随借随给。

　　这种紧张状态持续到4月19日，当军事医学科学院成功分离出冠状病毒并与华大基因合作公布了SARS病毒的测序结果后，中央军委委员、总后勤部部长廖锡龙上将视察了军事医学科学院，并指令总后勤部有关部门紧急拨付了1000万元。

　　“现在想想，做出这样的决策是要冒极大风险的。一是政治上，没有人事先批准我们这项研究；二是经济上，如果不能迅速拿出科研成果，前期的投入都白费了。”军事医学科学院宣传处处长刘义强对《商务周刊》说。

　　华大基因的愤怒

　　4月9日傍晚，军事医学科学院和华大基因在一间小会议室里，商定了关于SARS病毒合作研究的细节。令人惊异的是，对于这项仅成本就需要上千万元的重大项目，双方在半个小时内即达成共识，而且自始至终，关于研究成果的归属、利益分配等问题双方都没有谈及。如果按照市场游戏规则，每一株冠状病毒的测序费用就是250万元，仅此一项，华大基因就有1000万元进账。

　　饥渴了一个多月的华大基因，在4月15日凌晨2：45，终于拿到了由军事医学科学院提供的SARS病毒资料。他们倒了4次班，在4月16日下午4：05，就发现了SARS病毒的基因组序列，仅仅用了不到38个小时。

　　但4天和2天前(4月12日和14日)，加拿大和美国的科研人员已经抢先一步公布了这一测序结果，他们的科研论文均于5月1日在世界上最权威的美国《科学》杂志以电子版的形式全文发表——虽然他们是花了1个月时间才拿出的成果，但还是抢在了华大基因前头，抢在了中国人前头。再没有什么事情比这一结果更令华大基因人难堪和愤怒的了。

　　“如果我们早10天拿到SARS病毒的材料，那这结果就是从中国人手里第一次向全世界公布的。”华大基因研究员徐宁志努力隐藏住愤怒和无奈，“当然，现在已经没有这个‘如果’了。”在不同场合，华大基因主任杨焕明也都毫无掩饰地表达了对现行条块分割、僵化陈旧的科研体制的不满。

　　总是摆出一幅吊儿郎当样子的汪健似乎已经习惯了用不正经表达自己的情绪：“我们研究水稻时有4亿多个碱基，SARS只有3万多个碱基，这个小破玩意儿。”

　　“这几年中国的三大科技成功我们占了2.1，”汪健说，1998年就开始运作的私营股份制机构华大基因，先是从国际上拿来了1%的人类基因组测序任务，再分给“正规军”国家人类基因组北方中心和南方中心其中的45%，然后独立完成了水稻全基因组测序，所谓0.1指的是曙光高速计算机系统，华大是它的最大客户之一。“以前做人类全基因组1%序列时花了半年时间，现在我们的115台大型计算机一天就可以做一遍。”汪健说，华大的工作人员最擅长连续作战和攻坚，“可我们最恼火的是时间被耽误了。”

　　4月16日，军事医学科学院在实验室里制成了用于检测SARS病毒的荧光试剂盒；华大基因在公布测序结果后，仅花了两天时间，也拿出了另一种检测SARS病毒的酶联试剂盒，并迅速通过已经产业化的下属子公司进行批量化生产。4月20日上午，国家主席胡锦涛视察了军事医学科学院，下午就去了位于北京机场附近天竺空港工业区的华大基因。国家领导人的到来，让华大基因——这个游离于体制外的科研机构“日子”好过起来。

　　华大基因目前主动承担了北京市政府的一项科研任务：如何运用科学手段，对被隔离人群进行检测。“我们现在成了科研的敢死队，”汪健说。这个时候当敢死队的好处是，汪健说，“现在科技部每天都给我10个电话。前几天科学院拿了一麻袋钱——6000万元送过来，是以前欠的科研经费。”他现在不用再亲自到医院采集SARS病毒样本了，这个总没有“正形”的科学家现在被要求参加北京市防非典领导小组的工作会议。

　　华大基因的故事可以追溯到1998年，汪健、杨焕明、于军和刘斯奇4个在美国华盛顿大学留学的校友回国一起创办了这家民间科研机构，研究人类基因组，从基因序列到蛋白质再到临床应用。在办公室的门口，挂着于军写的一幅以“华”和“大”二字起头的“明志”对联：“华夏生骄子共奠科学千秋基业，大国有精英同解生命万世因原”。

　　他们希望，中国在20年时间内已经积累的私人财富可以流入到这种民间NGO组织系统内。但是现在汪健歪着脑袋，翘起二郎腿，摆手说：“这个想法是落空了。中国现行的税收和行政管理体制并没有为这类组织的存在提供足够的空间。”

　　“为了完成全人类基因组1%计划和水稻全基因序列测定，华大基因欠了一屁股债。”汪健打着哈哈说，“按照完全公益和非赢利性的道路在中国目前是走不下去了。”

　　华大最终还是得从国家科研经费里讨生活，但与其他科研单位不同的是，他们都是自己垫钱先干，然后出成果再问政府要钱，按照汪健的说法，这是“吃完饭政府买单”。

　　他们的这种做法给自己留下了很大的自主空间和一屁股债，也让编制中国科学研究计划的领导们陷入被动。“我们是无组织无纪律的，天马行空，当然不会让领导喜欢，结果一出手就犯规。”汪健说，“我们和国家的思路不一样，863计划里就没有我们的水稻基因项目。”他透露，华大到现在为止，拿到的经费不到1个亿。

　　2000年9月，华大基因接受了中科院的“招安”，以出让25%股权的代价，挂起了中科院基因组研究所(筹)的招牌。招安的过程也并不顺利，名称后面的这个“筹”字，直到今年5月19日，才被正式抹去。

　　融入体制内的甘苦可能只有华大基因自知了。5月16日，国家自然科学基金委员会紧急拨款600万元，启动了22项防非典基础研究项目，但名单中并没有华大基因。在科技部启动的85项SARS攻关项目中，华大基因只分到了300万元。

　　在那些早已经成立的各种权威流行病研究机构里，对SARS的反应却出乎意料地迟钝。它们更习惯于程序性的科研体制和接受行政命令式的科研任务。和官僚体系的被动等待一样，它们的日常运作也希望是按部就班的。但是，对于像SARS这样的突发性公共卫生事件，它们作为整个社会“免疫体”的能力却大大下降了。

　　“一些研究所虽然号称有几千万元的科研经费，但所长所能调动的资金却只有100万元，即使他想干，这种机制也限制了他的发挥。”徐宁志认为，华大基因和其他体制内的研究机构不同之处就在于，前者因为是具有民间色彩的非赢利科研机构，所以决策程序简单，“比如我们，汪建说干就干了”，而且可以在紧急事件来临时集中调动所有人力、物力和资金，一旦实验室出成果，还可以马上转化为市场化的商品。

　　“中间体”的角色

　　日裔美国学者福山在继《历史的终结》后的新作《信任》中，把人类社会分为两种：以美国为代表的“高度信任社会”，和以华人社会圈以及韩国、意大利为代表的“低度信任社会”。他的这种分类，否定了人们印象中美国社会的“个人主义”和中国社会“集体主义”两个习惯认识。福山也承认美国社会文化中强大的个人主义成分，但他写道：“美国人不是把个人主义看成一个缺点，而是看做一种近乎完美的品德，它代表创造性、开拓性、积极进取精神以及不向权威屈服的自豪，他们认为它是美国文明独特、最吸引人的地方。”

　　福山进而发现：“美国人是反中央集权主义者，但是反中央集权主义的美国人却自愿服从各种中间社会团体的权威，包括教会、本地社区、工作场所、工会和专业组织等，并以投身慈善事业和社区义工、捐赠各种非政府非赢利公益机构为乐，他们是社群主义的支持者。”因此，他认为，美国是一个具有高度自发性的社群倾向的社会，普遍存在高度的社会信任，正是美国人的个人主义和社群主义相互促进和制约，共同塑造着美国的文明。

　　在福山看来，华人社会是一个低度信任社会，儒家文化强调严格的等级秩序，淹没个人价值和尊严，结果，表面上形成了强大的中央集权体制，实质上整个帝国一盘散沙，信任从来没有超出过家庭或家族之外，因此，他指出，从骨子里不信任陌生人的中国人才是彻底的个人主义者，也因此，才会出现绵延中国数千年历史的中央集权制度要求。

　　必须承认，在4月20日之前旧有体制的失效，原因在于政府在公共事务中依然过于“全能”。“传染病的控制是一个纯公共产品，如果由政府来提供可能是最差的。”北京疾病预防与控制中心卫生经济学博士雷海潮对《商务周刊》说。

　　这句话的含义在于，任何政府——不管是古代还是现在，不管是在中国还是外国，政府行政机构的共同特点是，保持优游从容的常规，除非某些领域施行存在权力寻租可能的许可证制度，否则都希望“无过即有功”，尽可能避免做决策担责任，更何况类似于SARS这样的突发事件已经超出了政府官僚体制正常的决策范畴；而即使最高领导层做出决策，也需要经过繁琐的程序，不仅公正性存在漏洞，而且必然反应迟钝。

　　中间体组织的存在，可以帮助甚至优先于政府承担大量的公共产品服务，也改变了政府与公民之间管理与被管理的不平等关系，变为更友善的合作关系。中间体不发达的时候，公共产品的提供一旦缺失或不完善，老百姓只会埋怨政府；而有了中间体，公民通过这种自组织系统，就能够弥补政府反应滞后的空白。

　　SARS事件以灾难的方式告诉我们，喜欢依赖和等待的社会心理和组织秩序，是这场自然灾害演变成社会灾难的深层根源，一个能够自发动并自组织的系统又是多么重要。

　　汪健也向记者介绍说，美国已经确诊的250多名SARS患者，一个住院的都没有，都是在家中被隔离，由社区医生提供治疗服务。在SARS的防治方面，美国依靠成熟的应急处理系统，但更依靠发达的中间体组织和民众对它的信任。

　　在采访中，汪健几乎把所有问题都归因于两个字：转型。没错，改革是进步的，但任何改革都必然孕育巨大的风险。转型使我们处于一个“半生人”社会，几千年“熟人社会”的礼治被现代化和商品大潮瓦解，但我们还在探讨制度权威是否可以通过政治行政权威树立起来，没有建设性的抱怨甚至敌视比比皆是。

　　《信任》一书的副标题是“社会美德与创造经济繁荣”，福山试图将文化传统引入经济范畴，他的本意是想诠释这样的结论：因为基于社群主义的高度社会信任，美国人可以建立大规模的经济组织和经济网络，而从低度信任社会文化产生的华人企业，对外人的不信任阻碍了公司的制度化，因此不断地产生、发迹，然后消亡。

　　但是我们不妨将福山的论点再推演到包括SARS事件在内的社会运行和社会心理。我们的记者刚刚去外省采访，被群众举报其从北京来，而且“到处乱走”，第二天即被当地政府直接送上了火车。他认为自己受到了不公正的待遇。这或许是本次防治SARS“严刑峻法”和“人民运动”中的一个副产品。但目前外省人对北京人的态度，何尝不是过往北京人对待异乡人的一个反噬？

　　复旦大学政治学博士胡位钧在评价“叫魂”事件中指出：人民群众是1768年妖术恐慌的真正始作俑者，在乾隆下令严查后，几乎所有被摄走灵魂的“剪辫嫌犯”都是由村民、市民、渔夫这样的底层民众“发现”并捕获的。

　　“在一个以政治权力为中心的社会里，除了权力之外，是没有任何其他的渠道可以用来对怨恨进行价值补偿的，而政治权力又是一个如此稀缺、如此具有垄断性的资源，以至于那些无法获得真实权力的人，只得在偶然出现的机会中、在向更弱者发泄怨恨的过程中，方能使精神的紧张获得补偿，”胡位钧写道，“尽管这种补偿采取的是一种幻想的方式，带来的是弥漫于整个社会的敌意。”

　　可惜的是，在这次关系到民众安危和社会信任的事件中，除了身处体制之外的科研机构华大基因，我们基本没有看到中国民间组织的身影。但是，如果我们同意下一个比SARS更凶狠的“人民公敌”注定还会到来，那么，这些不需要财政拨款的“中间体”是比常设官僚机构和计算机联网系统更关键的角色。

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