集思广益说立法———进一步完善我国法律体系座谈会发言纪要编者按

　　根据我国远景发展纲要，2010年将建立有中国特色社会主义法律体系，今后的5年是建立有中国特色社会主义法律体系关键的5年。

　　作为一个完善的法律体系，哪些法律是必须具备的，是制定立法规划应该加以考虑的问

题。制定好立法规划，需要充分听取社会各方面的意见，特别是法律专家和学者的意见。

　　今天，本版发表北京大学法学院人民代表大会与议会研究中心召开的进一步完善有中国特色社会主义法律体系专家座谈会意见，相信会加深读者对相关信息的了解。

　　中国要深入进行市场经济改革，没有社会保障法律制度的建立，就不可能建立市场经济制度，完成改革；中国当前出现的许多社会矛盾产生的社会不稳定，以至于严重的犯罪现象都与缺乏社会保障制度有直接或间接的关系；社会保障制度的建立需要一个很长的过程，当前立法建制刻不容缓；要建立有中国特色的社会主义法律体系，不可缺乏社会保障制度的法律，而现在全国人大社会保障制度方面的立法一项还没有出台，仅有几项国务院的条例也是非常不完善的。需要制定社会保障法

　　王家福（社科院法学所研究员）：对社会保障立法，赞同制定社会保险法，将养老、失业、事故等全部纳入。过去社会保险事业完全由政府做很危险，我国几十年一直由国家进行统包统揽，造成人们普遍工资低，原本保险的钱都由国家收上去了，所以这个问题需要认真规划，社会保障立法需要人大从社会稳定的角度去制定。

　　刘翠霄（社科院法学所研究员）：对社会保障立法我从德国经验谈起。德国社会保障立法是个大体系，有一个《社会法法典》，内容有4大项：

　　第一部分社会保险，是社会保障的核心，包括养老、医疗、失业、事故保险和护理保险；第二部分为社会补偿，包括因战争、暴力行为与因公共疫苗接种而造成的损害补偿；第三部分为社会促进，包括政府津贴、住房津贴、养育津贴与养育子女的津贴；第四部分为社会救济，被视为社会保障制度的兜底工程或社会保障制度的守门人。

　　目前，我国社会保障体系基础方面大体都有。

　　第一部分也叫社会保险，其中有养老、失业、事故、疾病；第二部分社会补偿，我国缺得较多，如见义勇为的人无法得到合理补偿，目前只有一些地方立法；第三部分社会促进在我国称社会福利，社会福利由以前国家和企业包办改成了现在的国家基本撒手不管，这会酿成一系列社会问题；第四部分社会救济在中国城市又称为社会最低生活保障，目前主要是政策和法规，没有一个法律，缺少系统性和权威性。建议我国借鉴德国的办法，制定统一的《社会保障法》。

　　我国的国民经济要健康发展，市场经济要正常运行，在面对分配不公的时候，如果人大没有将相关法律制定好，经济建设一定会出现问题。而我国如果不在财政收入与分配上认真解决，就会出现不稳定，很多目标都是无法实现的。

　　财税法的改革和完善

　　刘隆亨（北京大学法学院教授）：未来五年一定要将财政税收与预算法放在突出的地位，让人民参与到经济管理中，税收立法权应该上收到全国人大。我国有近24个税种，只有两个税种有法律，靠国务院6个条例和16个暂行条例。建议制定修改以下法律：

　　1、《税收基本法》。目前全国人大制定的法律只有《个人所得税法》和《外资企业所得税法》，其他的全部是规章，但是需要有一个税收方面的基本法，这样可以进行税收监管。

　　2、《国债法》。理由是：我国国债数今年可能达1500亿，这个数字相当于国家全年财政收支的1／3，一定要有法律规定，把它发行好、管好、用好，防止出现挪用国债款。

　　3、《中央和地方收支划分法》。现在我国中央与地方之间的财权与税权，财力与税收收入归属的划分很不稳定，没有明确的原则和法律，全靠领导讲话，要克服随意性就要依法。

　　4、《转移支付法》。中央财政应按公平、公正的原则，采用规范的方法进行分配，对地方主要是中西部地区实行转移支付。

　　5、制定增值税、消费税、营业税单行法律。增值税、消费税、营业税是我国现有的3大税种，其收入占年税收总收入的50％以上，尤其是增值税占年税收总收入的30％以上，这3大税种至今还是1993年12月31日国务院颁布的暂行条例。

　　6、制定关税单行法律。至今关税没有专门的法律，只有一些条例和办法，或者夹在《海关法》中的规定，建议单独立法。

　　7、投资与外国投资所得税与内资所得税法合并的问题。我国已经加入WTO，对外对内政策相异是不行的。

　　8、《预算法》是1994年制定。现在我们实行了公共财政政策，与原来的体系差距很大，在转变政府职能的情况下，分配也要改变。

　　9、农业税条例要修订为农业税法。原有条例是上世纪50年代的产物，目前农村税费改革的核心就是农业税，所以该法的制定也需要及时进行。

　　张守文（北京大学法学院教授）：我国财税法方面的问题突出。税法法定，必须由议会保留权力。在这一点上，全国人大目前的工作很不够，导致国家税收权力旁落。关乎国民权利的众多课税要素怎么能够由政府来规定？课税要素法定就是要求课税主体、范围、税母、税基、税率、包括税收减免等的规定都要保留在议会立法中。

　　现行《公司法》有很多计划经济的痕迹，如中国独资公司享有很多特权：比如国家投资公司只是一个主体，即国家，一个董事。另外，国有独资公司可以发行债券，但别的有限责任公司不行；上市的时候，国有企业的业绩可以累积计算，集体企业改制则不可以累积计算。同时，资本市场法制化也很重要，证监会出于善意，推出的独立董事制度在《公司法》上是没有的，这需要从修改法律上解决。

　　民商法律应修改补充

　　王家福：《公司法》、《证券法》等法律应修改，如上市公司中国有独资公司的问题，还是像国有企业一样，领导人员由国家指派，造成政企不分，在国有银行中只有党委没有董事会，这是无法建立现代企业制度的，这会造成国有资产流失到某些权势手中。建议制定《国有资产管理法》，将国有财产权和集体财产权的权属一定分清楚。

　　刘俊海：（社科院法学所研究员）：1．建议制定商法典。对商业行为、商业行为的主体进行立法也值得考虑。

　　2．《公司法》要进行全面修改。

　　修改的主要内容：（1）将公司法人财产权改为法人所有权；（2）把国家对公司中的国有资产享有所有权，改为就其投入公司的财产享有董事权；（3）允许一人公司的设立，废除公司的社团性；（4）公司自治权利的条款要加大；（5）公司治理结构上需要创新；（6）董事会制度要修改；（7）对监事会，如果搞双层制，就设监事会；（8）资本制度改革，引入授权资本制；（9）最低注册资本现在的规定原则上应废除，例外的保留；（10）三资企业法与《公司法》并轨问题必须解决。

　　3．《证券法》的修改与《公司法》同步进行。因为其中涉及到上市公司、股份发行的内容，这些规则紧密不可分。

　　4．《行业协会法》依法规定行业协会是必须的。现在协会不能发挥作用，主要是政府机关中的部门利益在作怪。

　　5．制定《合伙法》。明确有限合伙制度，使富人可以和能人合伙开企业，另外允许法人担任合伙人，引进隐性合伙人制度。

　　6．制定《商业登记法》。该法律将明确商业登记机关主体、明确商业登记机关的效力、以及扩大登记文件的范围。

　　7．《消费者权益保护法》需要修改。要增加产品的召回制度，明确消费者受到侵害时的救济措施。

　　8．制定《投资者权益保护法》作为与消费者权益保护相应的法律。该法将主要涉及保护投资者权益的问题，注重纠纷解决。

　　1996年的刑诉法及1991年民诉法已不适合形势发展。目前有关部门正在修改刑事诉讼法的证据部分，这无法满足当前司法改革的需要。诉讼程序改革包括简易程序和普通程序简易化，这些都涉及公正与效率的平衡问题。还有是不是需要引入诉辩交易？这些问题表明仅限于修改刑事证据适应不了现实。

　　诉讼程序改革迫在眉睫

　　陈光中（中国政法大学教授）：建议全面修改民事、刑事诉讼法。还有辩护权要进一步深化。当前辩护权在实践中无法正常行使，如强制措施中的公安机关的解释违背法律精神，如拘留最长37天的规定。同时，有些程序还要涉及与《人权公约》的协调。诉讼程序改革也涉及民事与刑事法律的协调问题。我主张以证据为重点，全面修改两部程序法，使之现代化。

　　范愉（中国人民大学法学院教授）：修改《民事诉讼法》十分必要：我国正在进行的司法制度改革重点之一是要解决程序问题。诉讼法的修改有利于实体法的落实，民法典的制定也需要相应的程序配套。目前法院改革把普通程序简易化的问题；小额诉讼这种判案节省时间和成本；医疗事故处理中的调解问题；对于民工进城劳动纠纷解决上是否可在不仲裁的情况下直接起诉？这些都是诉讼程序应考虑的改革，但在诉讼法上都没有规定。

　　刘海年（社科院法学所研究员）：非诉解决纠纷的机制应重视研究并把它制定为法律。

　　西方使用非诉讼纠纷解决问题的比重很大。如应制定《调解法》，但不能仅限于人民调解，司法调解、行政调解、人民调解、社团调解都应被纳入，如果由司法部起草调解法恐怕难以包括，应统筹考虑。

　　谢鹏程：建议建立民事行政公诉制度。目前，检察机关的公诉职能很不完整，仅在刑事诉讼中有公诉权，而在民事、行政诉讼中没有公诉权。这既不符合检察机关的性质，也不利于保护国家和社会公共利益。建议修订《人民检察院组织法》和《民事诉讼法》、《行政诉讼法》。

　　许多法律涉及的公民政治权利，是我国社会主义法律体系的灵魂，如果公民基本权利得不到保障，法律体系是无法完善的。近来换届选举中违法行为越来越严重，需要完善对选举违法行为的处理和纠纷解决机制。

　　立法保障公民权利

　　王家福：对于政治改革方面，希望《地方组织法》的修改可以将直选政府领导人上升到县级，同时差额选举的范围要扩大到正职领导人。我们的政府要使人民信任的办法就是要为人民做事，受人民监督，只有进行民主选举才能得到人民的信任，才有民主政治和政治文明。

　　郭道晖（中国法学会教授）：根据十六大提出的新概念，如建立政治文明，保障人权，首要问题是保障公民的宪法权利。《新闻法》出台有利于新闻舆论监督，也可规范一些不必要的诉讼。《社团法》也如此，目前只有《社会登记条例》。有人认为非政府组织对政府不利，实际上非政府组织是政府的助手，政府很多事办不了、办不好的事都可由非政府组织做。十六大报告提出建设政治文明，而以上提到的法都直接涉及公民政治权利，是我国社会主义法律体系的灵魂，若没有，法律体系是无法完善的。

　　蔡定剑：应修改《村民委员会组织法》或制定《村委会选举法》。当前，村委会组织法实施中碰到的突出问题是，村民对村委会的监督制度不落实，特别是村民对村委会的罢免程序不完善，如罢免程序无法启动。

　　如法律规定五分之一以上的村民联名可以提出对村委会的罢免案，但是村民大会或村民代表会议只有村委会才能召开。让罢免对象召开村民会议根本不可能。应规定由原选举委员会有召开罢免的村民会议的权力。

　　另外，劳动教养立法应该提上日程，现行《劳动教养条例》应当废除。劳动教养条例明确违反宪法第37条（任何公民非经人民检察院批准或者决定，或者人民法院决定，不受逮捕，禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺和限制公民的人身自由）和立法法第8条（限制人身自由的强制措施和处罚只能制定法律）。

　　在依法治国已提出多年的今天，这种违宪违法的情况不应再存在下去。建议由全国人大制定轻罪处理法取代劳动教养问题。

　　田文昌：劳动教养问题一定要全国人大来立法。其实我国的劳动教养与西方违警罪很相似，关键在于程序上不同，如果将此作为准法律程序加以规定，可以起到保护当事人的作用。如果我们设立一个法律或准法律程序，不是由警察决定而是由法官决定将人关起来，就可以解决这个难题。

　　在行政方面我们现有的法律是不足的，缺乏《行政组织法》。我们的国家建立几十年，对于国家机关的编制还没有立法，是很不利于国家建设与稳定的。

　　行政行为有很多是可诉的，而且政府的行政行为有很多不仅体现在具体行政行为上，还体现在大量抽象行为上，这些行为破坏了我国法制的统一性。

　　行政立法仍需加强

　　应松年（国家行政学院教授）：中国加入WTO和市场经济改革的成功，都有赖于政府职能的转变。为此，今后五年应把政府职能转变和建立依法行政的法律制度作为立法的重点。

　　1、应尽快修改《国务院组织法》。根据十六大报告要求，政府组织应法定化。要进一步精减机构，部门职能要分离，中央与地方的事权要分清，要将过去机构改革的成果以法律的形式固定下来，这都需要从组织法上解决。

　　2、《公务员条例》应上升为《公务员法》。作为规范国家机关公务员制度的基本法，由国务院制定不合适，公务员条例实行多年，应总结经验上升为《公务员法》。

　　3、《社会中介行业组织法》。现在随着市场经济的发展，社会中介组织大量出现，中介组织成为转变政府职能的重要途征，是缩少公权力的范围，扩大社会自治权，是今后的发展方向。需要组织力量研究中介组织、非政府组织这类的法律，以扶持、指导、规范其发展。

　　4、要制定《行政程序法》。要依法行政，必须要按程序办事，正当程序是政府法治的基本原则。行政程序法就是要解决政府办事的正当程序的一般原则，以及其它单行行政程序法以外没有解决的程序问题，如行政指导、行政合同、行政规划以及违反程序的违法责任等。

　　5、《行政诉讼法》应当修改。现在诉讼法存在的问题是受案范围小，不能适应法制发展和保护公民权利的需要，对抽象行政行为的审查问题，行政复议法已经突破，两个法已不协调。行政诉讼的举证责任需要规定得更具体，针对行政诉讼在基层存在的干预，也需要研究行政诉讼体制是否需要改革的问题。

　　6、《国家赔偿法》应该修改。现行法律赔偿标准低，也没有精神赔偿的规定。对违法造成公民损害的，应有惩罚性赔偿的规定，刑事赔偿的程序上，是自己确定是否赔偿，等于自己给自己动刀子。

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