专家认为应从5方面完善全国人大专门委员会的构成

http://www.sina.com.cn 2003年06月03日11:06 中国新闻网

　　中新网6月3日电中共中央党校主办的国内外公开发行的报纸《学习时报》在最近一期中刊文称，专家认为应从5方面完善全国人大专门委员会的构成。

　　1、适当调整和增加全国人大专门委员会的设置

　　从表1分析，九届全国人大9个专门委员会基本上分为综合性和专业性两类：一些委员会

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的事务是综合性的，如法律委员会、民族委员会、华侨委员会、外事委员会；另外一些委员会是专业性的，如财政经济委员会、内务司法委员会、教育科学文化卫生委员会、环境与资源保护委员会、农业与农村委员会。目前存在的突出问题是：有的综合性委员会主管事务过分狭窄，甚至只分工联系一两个部门，几年来负责检查的法律只有一件或两件，承担任务过少；有的专业性委员会负责与国务院及其部门、最高人民法院、最高人民检察院多个部门和机构联系(最多达20多个部门)，负责检查几十部法律的实施情况，主管事务过分宽泛，承担任务十分繁重。各专门委员会工作范围和工作量差别极大，工作范围和职责划分不够明晰，不同的委员会之间存在着忙闲不均、重复工作等现象，在一定程度上影响了专门委员会的工作效率和质量。

　　随着我国民主政治建设特别是建设社会主义法治国家进程的加快，全国人大及其常委会担负的立法和监督任务日益繁重。专门委员会作为全国人大的工作实体，在拟订和审议议案，进行调查研究，协助全国人大及其常委会开展监督工作等方面，发挥着越来越重要的作用。当前，世界上绝大多数国家议会都普遍设置了10个以上常设委员会，有些国家议会常设委员会的数量甚至超过20个。与国外议会相比，我国全国人大现有的9个专门委员会不能全部涵盖国务院及其部门、最高人民法院、最高人民检察院的工作范围，与全国人大及其常委会工作的发展需要也不相适应。根据我国的实际需要，根据这些年来全国人大代表提出的议案，根据一些专家学者提出的建议，参照国外议会常设委员会的设置经验，可以研究和考虑增设预算与审计委员会(可以考虑把财经委员会承担的预算事务分离出来，在全国人大常委会预算工作委员会的基础上组建全国人大预算与审计委员会)、宪法和法律实施监督委员会(或者扩大全国人大法律委员会的职能)、公民权益保障委员会(或者称人权委员会)、国防委员会(或者称军事与国防建设委员会)等专门委员会。还要按照专业分工原则，研究和考虑对现有的个别专门委员会进行拆分(如拆分教育科学文化卫生委员会)或者合并，使全国人大专门委员会的数量在近期达到10个以上，从长远来看达到20个左右，以便更好地、更充分地发挥专门委员会的作用。

　　2、继续加快全国人大专门委员会组成人员年轻化的步伐

　　从表2我们可以看到，20年来，全国人大专门委员会组成人员逐步年轻化。从六届全国人大到九届全国人大，专门委员会组成人员的平均年龄从68岁下降到63岁，70岁以上的委员所占比例已经从34%下降到0.5%。但是，从年龄结构上看，在九届全国人大专门委员会216名组成人员中，71岁以上1人，61至70岁157人(72.7%)，51岁至60岁43人，50岁以下的委员只有15人(6.9%)，平均年龄相对偏大，中青年委员比例较小。年龄偏高不仅在一定程度上制约着专门委员会工作的正常进行，也还间接影响到委员的连任，使各委员会每届新任的委员高达60%€?0%，大进大出，一茬换一茬，影响专门委员会工作的连续性。

　　按照宪法和法律的规定，各专门委员会承担着繁重的工作任务。随着形势的发展，不论从技术层面上还是从专业知识层面上，专门委员会工作对委员的素质都是一个挑战。适应新形势的发展，专门委员会组成人员的年轻化是一个发展趋势。实践表明，专门委员会委员的任职经验对委员会审议法案、开展监督工作等很有帮助。在专门委员会工作的经历，也可以为中青年委员实现远大政治抱负积累经验，为以后事业发展打下良好基础。为保持委员会工作的连续性，应保证专门委员会组成人员二分之一以上能够任满两届，五分之一能够连任三届。九届全国人大专门委员会50岁以下委员仅占委员总数的6.9%，能够连任两到三届的人数不多，远远满足不了社会发展和人大工作发展的需要。应为人大专门委员会不断注入新鲜血液，适当增加中青年委员人数，逐步提高50岁以下委员的比例，逐步降低专门委员会委员年龄，使专门委员会委员的年龄结构更为合理，形成老、中、青相结合的梯次结构，这样不仅可以在议政过程中充分反映各年龄段的人们的思想，而且为专委会的发展提供了持续发展的保障，从而增强专委会工作的生机和活力。

　　3、扩大专家学者在全国人大专门委员会的比重

　　根据表3来分析，20年来，全国人大专门委员会委员的文化水平逐步提高。九届全国人大专门委员会有144名委员的学历在本科以上，比六届的近70人翻了一番。九届全国人大专门委员会的学历情况基本呈正态分布，大专以下学历32人，大专学历40人，本科学历115人，研究生学历29人。专门委员会组成人员的学历结构基本能够适应我国最高权力机关的基本需要。

　　从我们对六至九届专门委员会的组成进行的实证分析来看，专门委员会在某种意义上讲起到了安排退休的领导干部的作用，从党、政、军领导岗位转岗的干部在全国人大专门委员会所占比例接近60%。这些委员过去长期从事政治、军事、经济、文化、科技或者是综合性的管理工作或部门的领导工作，他们有的是精通本专业或行业知识的权威，有的曾在多个综合部门担任领导职务。这部分人士达到退休年龄后，脱离了原来单位繁重的工作任务和责任，转岗到与自己原来工作相关的专门委员会工作，确实有其优势。从这些年的实践来看，许多党、政、军领导干部转岗进入专门委员会后，为委员会的发展建设和日常工作投入了大量时间和精力。他们在拟订，研究和审议议案，协助常委会进行监督等工作中表现得十分活跃，成为专门委员会工作中不可或缺的重要组成部分。但是，从党、政、军转岗到全国人大专门委员会人员过多，不可避免地也会带来一些负面影响，如委员年龄偏大，精力有限，有些委员身体状况欠佳，不能坚持参加审议议案和执法检查工作。再者，有些转岗干部在审议一些议案时也会带有一定程度的部门倾向性。

　　早在1983年六届全国人大专门委员会成立之初，彭真同志就一再强调：“专门委员会的成员不是政治安排，不是荣誉职务，需要根据工作确定人数和人选”。根据这些年的实践经验，可以考虑适当减少转岗人员人数，逐步降低从党、政、军领导岗位转岗的干部在全国人大专门委员会所占比例。考虑到专门委员会工作具有专业性和经常性的特点，目前问题的关键是委员对本委员会专业的熟悉程度。随着我国民主法制进程的加快，人大专门委员会的作用不断增强，其立法、监督等方面的任务会更加繁重，其工作量会大大加重，这就不仅需要委员对本委员会工作熟悉，而且要求委员把绝大部分精力放在专门委员会工作上。在决定专门委员会委员人选时，还是要更多地考虑其专业背景，注意吸收更多的本专业的年富力强的专家学者作为专门委员会成员，以保证大部分委员精通委员会工作业务，工作起来更加得心应手。当然，选任专家学者进入专门委员会也要十分慎重，不应一味强调增加专家学者数量，而是要精心选择那些能够集中精力专职从事人大工作的专家学者进入委员会。同时，还要重视适当增加各社会团体和协会的人士参加专门委员会。实践证明，工青妇和其他各种社会团体、协会的人士进入专门委员会很有必要。他们的本职工作与专门委员会的工作范围关系密切，能够直接地反映和表达各方面的意见和呼声。加上有些协会和社会团体本身的工作量不大，来自这方面的人士能有更多的时间和精力，全身心地投入专门委员会的工作。

　　4、适当调整全国人大专门委员会组成人员性别

　　这些年来，虽然每次人大换届时，都提出要逐步提高女性委员在专门委员会的比例。但迄今为止专门委员会中的女性比例依然偏低(见表4)。虽然九届全国人大专门委员会中的女性委员达到26人，占委员总数的12%左右，但这与女性在整个国家政治社会生活中的参政积极性、议政能力和所发挥的作用极不相称。

　　根据我们对在全国人大专门委员会任职的女性委员进行的分析，她们中有很多人长期担任党政机关领导职务，或者在某一专业领域做出突出贡献。她们具有强烈的政治责任感和使命感，具有很强的议政能力，在专门委员会的各项工作中表现十分踊跃，充分显示了女性在参与国家政治民主化进程中的半边天作用。在选任专门委员会组成人员时，应充分重视发挥女性的作用，选拔更多高素质的女性委员参加专门委员会的工作，进一步提高女性委员在全国人大专门委员会的比例。

　　5、逐步提高常委会委员担任全国人大专门委员会职务的比例

　　六届全国人大以来，常委会委员进入专门委员会工作的人数逐步增加(见表5)。作为专门委员会的中坚力量，常委会委员为专门委员会工作发挥了重要作用。从另一个方面说，常委会委员参加专门委员会的工作，又有利于常委会委员对人大工作程序的了解，对拟提交常委会审议的议案的理解，也有助于提高常委会会议的审议水平和质量。

　　值得注意的是，与前几届相比，九届全国人大常委会委员进入专门委员会的比例出现了下降的趋势，在9个专门委员会216名组成人员中，同时担任全国人大常委会委员的只有100人，除了委员长、副委员长、秘书长之外，还有30多名常委会委员没有进入专门委员会。为了进一步加强全国人大常委会、全国人大各专门委员会的工作，在逐步实现全国人大常委会委员专职化的同时，力争使全体常委会组成人员都进入专门委员会工作，进而推动专门委员会委员专职化的进程。

　　(作者：尹中卿艾志鸿屠智锋赵燕单位：全国人大常委会办公厅研究室)

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