行政管理的“小细节”背后是巨额的隐形行政成本，北京某县改区更换的公章上百万个，开销就达上千万元；降低行政成本要靠科学的和专业化的操作方式，即建立行政评价制度。

　　5月26日，中央电视台晚7点“新闻联播”的头条是不足1分钟的口播新闻：国家主席胡锦涛离京出访俄罗斯等国并参加国际会议。

　　按照“惯例”，中国政府元首出访也要举行送迎仪式。《财经时报》采访的几位资深的行政学专家认为，这种变化不仅是一种形式的简化，更预示着新一届中国领导人致力于树立开明、开放、亲民、务实、重法的新形象。同时，也是了解中国行政体制改革动向的一个重要信息。“务实、高效不只是时间的节约，更是政府行政成本的降低。”

　　国家领导人出访取消送迎仪式、减少代表团人员和交通工具等等，对减少政府日常行政开支有多大影响？

　　记者专门向财政部预算司咨询的结果是：在中央预算中，对这一类支出并没有单项成本核算，而且这一支出在整个政府行政支出中“所占比重很小”。

　　而首都社会经济发展研究所研究员辛向阳认为，行政成本改革的举措对政府行政支出的影响是巨大的。他对《财经时报》重申：“目前中国行政体制改革的关键不再是精简哪一机构和哪些人，而是将成本概念引入行政管理和改革中。”而降低行政成本并不需要在体制层面上做大手术。“行政管理中被忽略的小细节，带来的往往是巨额的隐形行政成本。”

　　他举例说，北京郊区某县改为区时，需要更换公章上百万个；一枚公章的成本低则几十元，高则过百元，总支出就要以千万元计。

　　“类似巨额的隐形成本人们常常视而不见。一些地方官员更热衷于做大文章，做形象工程；而减少、消除这类行政管理中的隐形成本，同样需要建立相应的处理机制。”

　　政府履行监管职能的成本有多大？辛向阳以税收监管为例作了一个比较：2002年中国的税收收入是1.5万亿元，完成这项工作的税务系统人员100万人；美国的税收远高于中国，而税务人员仅有10万人。

　　中国行政成本最高

　　“中国是全世界行政成本最高的国家。”政治和行政问题专家、国家行政学院教授杜刚建接受《财经时报》采访时说，行政审批制度是造成高成本的主要原因之一；繁琐的行政审批程序使政府机构设置臃肿，人员增加，不仅直接导致政府行政效率低下，更因行政经费开支庞大而带来了行政效益的降低。

　　“目前看，中国政府降低行政成本的突破口应该是减少行政审批——这是有效途径，又具有可操作性。”杜刚建、辛向阳两位行政研究专家表达了同样的观点。

　　自2002年下半年开始，中国政府各职能部门相继公布了取消行政审批的项目，如证监会、外管局、发改委、商务部等先后取消了上百项审批项目。

　　以前，人们对行政改革关注最多的是行政效率，即要求政府提高办事速度，节省时间。而现在，“政府工作报告”中明确提出了“降低行政成本”的概念，这表明政府对行政行为同样有了“算账的观念”。

　　“建立观念只是第一步。能否真正降低行政成本，要靠科学的和专业化的操作方式，即建立行政评价制度。”杜刚建介绍，去年国务院出台的《环境评价法》就是行政评价制度的例子。目前，杜刚建正在配合中国食品监督委员会起草的《食品安全法》，其性质也类似于行政评价制度。《食品安全法》的紧急起草工作与SARS疫情突发有关。

　　“行政评价制度要约束、监督的不仅是行政行为中的个体，更是对某一政府职能部门作为一个整体的行政行为和管理行为的综合评价。”杜刚建说，“评价结果如何，不仅将决定部门领导是否留任，更重要的是与部门的下一年度的财政预算挂钩。承担和完成多大政府职能，就支配多大的财力，财政支出的效益账通过行政评价制度得以实现。”

　　记者从财政部预算司获得的信息也表明，预算司正在做预算编制方法的调整，新方法将突出表现预算分配与部门履行职能直接挂钩，即将部门职能按年度量化，真正实现财权与事权统一。

　　“降低行政成本，就是降低财政的行政负担。这是中国能否真正建立公共财政的关键。”杜刚建说。对记者提出的“今年政府降低行政成本的目标是多少”的问题，杜的回答是：“这正是政府目前欠缺而下一步又需要明确的。”

　　100亿减一个部门值不值？

　　1998年至2001年的机构精简，是中国行政体制改革进程中力度最大的改革之一。当时的指标是：国务院直属机构削减1.5万人，地方政府则按40%的比例减；其中北京市政府最后的精简指标达到了49%；全国有20万～30万机关人员被分流。

　　许多专家对这次改革的“成本问题”提出了不同的看法。

　　辛向阳研究员说，这次改革成本的准确数字无法提供，但政府支付的代价无疑是巨大的。如货币化“工龄买断”、住房无偿拥有、政府为其中一大批人支付昂贵的学位深造费等等。

　　“如果花几十个亿人民币减掉一个政府部门，从表面看机关人员是减少了，可支付如此大的成本代价值不值得？精简机构的目标到底是人数还是费用？另外，机构、人员精简后，他们原有的职能并没有减掉，这是不是违背了转变政府职能的改革初衷？”他建议，“改革的成本支出应该同改革成就一起写进政府工作报告，让全社会了解政府改革的行政成本和工作效率。”

　　《财经时报》获知，就在去年中央政府决定将某事业单位“按照市场化原则推向市场”时，有关职能部门为此花费了100亿元人民币的“改革费用”。

　　辛向阳认为，把事业单位推向市场没有错，但支付这么高的行政成本，原因在于“推”的方式有问题。“我们的政府职能部门在行政改革中依然沿用行政命令方式，做行政文章。”他批评说“形式主义的文章最好做”。

　　今年3月的全国人代会上，有代表提出关于“人大代表职业化”的建议，这表明中国的行政已由大众政治向专家政治迈进。

　　基层政府债务之源

　　不计改革成本的形式主义、形象工程，其根源与目前的干部考核指标密不可分。

　　行政管理和政策研究专家毛寿龙教授接受《财经时报》采访时说，从人事考核指标体系看，上级政府考核什么，地方的财力、精力就投向什么。而目前中国各级政府的考核指标带有明显的“GDP化”倾向。

　　浏览各省级政府的网站不难发现，宣传得最多的是反映与GDP有关的数字和投资、招商的增长数字。很多地方的市长、区长、县长甚至都有明确的招商引资指标，指标的完成情况是衡量他们业绩的重要内容。

　　毛寿龙说，地方政府的考核指标有“业绩指标”、“保底指标”等区别。例如GDP是业绩指标，是否完成将直接影响当事人的职位升迁，因此各种投入就大；而公共卫生是保底指标，只需做到“不出事”即可；至于行政成本，目前还未纳入干部考核指标。

　　辛向阳研究员提议，中国作为发展中国家，现阶段仍以发展经济为重点，但应该将行政成本纳入政府考核指标中，即将“业绩等于GDP”调整为“业绩等于GDP减去发展成本”。

　　行政运行成本居高不下问题在基层政府开支中更为突出。这些行政开支不仅是乡镇干部的工资，会议费、接待费、小车费、电话费等办公经费开支更大也更难控制。记者在做乡镇财政调查时发现，许多乡镇级领导甚至没有“行政成本”、“运行效益”之类的概念，政府管理不算效益账。

　　行政学专家毛寿龙认为，基层政府行政成本高居不下，缺乏效益观念是一个原因，更大的问题出在体制层面，即政府财政支出的行政化运作。

　　中国的行政制度规定，各级政府行政支出项目的设立、行政人员的工资标准都依据全国统一的行政管理制度，而不与地方财政收入挂钩，于是出现了贫穷乡镇的干部工资和财政支出甚至高于富裕乡镇的怪现象。而招待费、会议费等行政支出可以按国家统一标准列出，各种更讲究的迎来送往占去了地方财政支出的相当比重。

　　“中央级领导对迎来送往礼节的简化，既为地方政府树立了榜样，也为地方政府减轻繁重的接待任务提供了制度化依据。”毛寿龙说。

　　目前，世界各国对政府的有效性都不太满意，都希望通过变革寻求构建“廉价”政府。“不过，”毛教授补充，“要实现建立高效、廉价政府的最终目标，除了国家领导人从我做起的榜样效应，还必须将这些作风和理念制度化，即从领导人的自我改善达到全社会的制度保证。”

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