一、非典疫情提出了对突发事件和紧急状况的应对问题

　　（一）非典来势突然、猛烈，使卫生防疫处于紧急状态，并冲击了社会生产和生活，要求采取紧急措施加以应对。

　　这次非典疫情来势突然，暴发猛烈，全国非典病例在短短1个月的时间内迅速增加。全

国非典病例4月底比3月底增长3倍，达到近3500例，另有疑似病例1400多例。

　　实践表明，对于传染性极强的非典疫情，不能采用一般的常规手段，而必须作为突发的公共卫生事件来应对。国务院颁布施行《突发公共卫生事件应急条例》，使处理非典以及类似的突发公共卫生事件有章可循，有法可依。在最快的时间内，成立了应急性质的非典防治指挥部，部署采取了各种非常的防治措施。如在北京地区，为了加强防治，抓紧整合医疗资源，增加定点医院，紧急新建小汤山非典医院；为了控制传染源，切断传染渠道，及时关闭娱乐、餐厅等场所，紧急隔离易染区域，暂时限制人员跨地区流动；同时，大力强化社区、单位、公共场所的卫生防护、消毒保洁等工作。这些紧急措施的实行，保证了防治非典工作在短期内取得了阶段性成果，将这一场疫情突发事件带给人民生命安全的损失减少到最低程度，并为今后城乡加强卫生防疫和医疗健康工作奠定了新的基础。

　　突如其来的非典疫情袭击，打乱了正常的社会生产和生活，对社会经济产生了一些撞击性影响。针对此，有关部门、地区也紧急出台了一些社会经济相关政策，如对受到影响的地区和行业实行阶段性的税费减免、行业补贴、放宽贷款、扶持企业生产自救等措施，主要也是为了减轻撞击的损伤，尽快复苏经济活力。

　　（二）非典疫情对就业产生较大冲击，使我国部分地区和行业达到失业警戒线。

　　一是部分行业、地区的就业受到较大的冲击。从行业看，旅游业、社会服务业、商贸业、餐饮业、客货运输业等服务性行业的企业，在受非典影响停业停产和紧缩经营的情况下，员工停工放假，部分企业还不得不裁减人员，不少灵活就业者和跨地区流动就业者丧失就业机会。全国就业存量在这种突变中受到影响的有数百万人的规模，其中以疫情严重地区为多。当然，这些岗位大部分在疫情得到控制后的复苏中会有恢复，但毕竟会影响整个就业的稳定和部分劳动者的收入。

　　二是非典加剧了原有的就业矛盾，给再就业工作带来新的困难。

　　今年，城镇新增的劳动力资源1000万人，再加上现存的600多万国有企业和集体企业下岗职工、近800万登记失业人员，城镇需要安排就业的劳动力总量达到2400万人。按经济增长速度保持在7%左右测算，计划全年新就业1000多万人（其中净增就业岗位约800万个），年度供大于求的缺口在1400万左右。而非典疫情使原本相当严峻的就业形势更加复杂，矛盾加剧。

　　首先，非典使那些处于不充分就业状态的人员受到影响。由于下岗失业人员再就业的行业集中在服务业，就业的依托主要是小企业，就业的方式以临时工、小时工等灵活方式为主。而这次服务业、小企业和灵活就业受冲击较大，导致已就业的下岗失业人员收入减少，甚至再次失去工作。

　　其次，非典给下岗失业人员再就业带来了新的困难。再就业政策重点扶持发展的服务业、小企业和个体私营经济，受到冲击较大，一定程度上削弱了在这些领域开发就业潜力的后劲。疫情给社会经济带来的不确定性也会增加投资的风险，使下岗失业人员从事服务业和自主创业有所顾虑；一些地区政策的执行时间会推迟，政策实行的效果也会受到影响。

　　其三，非典疫情对流动就业的限制，对常规招聘、培训活动的冲击，给今年的大学毕业生就业带来困难，并使农村劳动力流动就业处于停顿，在一定程度上打乱了正常的就业格局，阻塞了就业渠道。

　　中央12号文件指出：“建立失业预警机制，在下岗失业总量接近或超过警戒线时，各级政府要及时采取措施缓解矛盾”。综上所述，应当把这次非典疫情对就业的冲击及其延伸的影响，也看作是我国就业领域的突发事件和失业的紧急状况，抓紧建立失业预警机制，提高就业管理的应急调控能力。

　　二、国内外应对失业紧急状况的政策措施

　　（一）国外为缓解突发事件造成的大规模失业，减少对社会的震荡，所采取的紧急措施。

　　为应对突发事件对就业产生的冲击，各国政府均采取了一些类似的做法，包括运用财政资金、税收减免、信贷扩张、社会保险费减免等手段扶持企业，以稳定就业，对受到影响的劳动者提供工资补贴、失业援助津贴、培训补贴、专门的就业服务、减免自营人员的税费和开办公共工程创造公益性岗位等帮助。

　　实施紧急失业援助计划。如“911”恐怖事件给美国的航空和旅游业造成了巨大冲击，在3个月内丧失了近百万个就业岗位。美国劳工部实施了“紧急失业援助计划”，对因“911”事件导致的失业者，在给予失业救济的同时，提供为期6个月、每人每月405美元的失业援助津贴，为失业者寻找工作提供帮助。

　　实施积极的创造工作岗位计划。如韩国政府针对亚洲金融危机爆发后失业率由2.6%上升到7%的情况，实施了“积极创造工作岗位计划”。一方面通过拨款举办公共工程，为失业者提供了23万个就业岗位；另一方面，由政府从就业保险金中向困难企业提供6个月的职工工资1/2到2/3的补贴，鼓励企业不裁员、不关闭。

　　实施紧急就业稳定计划和缓解失业的多项措施。如日本，对经济结构调整中受到剧烈冲击的行业和地区，实行紧急就业稳定计划，为不裁员的困难企业及其员工发放就业和培训补助金；对就职困难失业者延长1-3个月的失业救济；促进失业者从事公益事业；开展跨区跨行业职业介绍。如德国政府在“两德统一”时，针对东部地区大规模失业问题，采取了工资补贴、开办公共工程、购买公益就业岗位、提供免费职业培训、延长失业保险等多项特殊的措施。

　　实施扶持中小企业过渡计划。如新加坡政府为减轻非典疫情的冲击，推出了中小企业过渡性贷款计划，对受影响的旅游、零售、旅馆及餐饮业的中小企业，提供10万新元的政策性贷款，并实行减税退税帮助他们维持经营，减少裁员。

　　（二）我国部分地区采取一些紧急措施，在防治非典中努力保持就业局势的稳定。

　　香港特别行政区政府为了减轻非典疫情对经济和就业的冲击，4月下旬推出了降低营业成本、减免出租车车牌费1年、退税、贷款计划等8项救市措施，涉及金额118亿港元。还紧急动用4.3亿港元,创造2万个就业岗位。组织有关机构为餐饮、旅游及零售等重灾行业的8千至1万名员工提供为期2个月的提升技能课程,参加培训者每人每月可得到政府4000元的特别津贴。

　　非典疫情较严重的广东、北京、天津等地政府，相继出台包括对部分行业减免行政事业性收费、政府性基金、税收减免等政策，同时，对非典病人的医疗与企业稳定劳动关系和工资支付出台相应措施办法。如，确保参加基本医疗保险和工伤保险的非典患者待遇；各类企业对非典病人和疑似患者不能解除劳动关系，在隔离和治疗期间工资照发；停产半停产企业要保持劳动关系和工资支付的稳定；开展小范围、有组织的劳动力调剂，就地就近解决就业；与防治非典工作相结合，组织下岗失业人员参加街道社区卫生保洁消毒服务队；开办网上招聘活动和远程培训课程，等等。

　　这些措施，对于缓解非典带给就业的新矛盾起到一定作用。但从总体上看，还比较单一、零散，并缺乏相应标准和程序。因此，必须将建立失业预警机制及制定实施一整套应急措施摆上议事日程。

　　三、应从五个方面构筑失业预警和应急调控机制

　　（一）建立和启动失业预警系统，制定和实施失业紧急预案。

　　在突发事件或经济急剧变化中，部分行业、部分地区就业受到剧烈冲击，失业骤然加重，对此，应当由政府明确提出预警，启动紧急工作预案，以稳定就业和防止失业进一步加剧。因此，在坚持执行常规的就业和失业统计的基础上，必须抓紧建立失业预警体系，监测突发事件及经济急剧变化所影响的行业、地区的就业状况，包括失业率和失业周期的变化、停工停产企业员工状态、中低收入人群收入状况、行业景气和就业环境变化等，并进行准确、快捷的评估，在规定时间内向有关部门报告，一旦超过警戒线，便由系统发出预警警报。同时，应制定一整套应对失业紧急状况的预案，包括稳定企业工作岗位，援助受冲击困难人群，实施公共工程，开发公益岗位，以及为企业重振创造条件等，在受影响大的行业和地区发出预警警报后，有针对性地实施应对失业的紧急政策措施，以帮助这些行业和地区度过难关。

　　（二）采取积极措施，保持就业稳定。

　　借鉴国际通行的做法，政府应在非常时期充分发挥社会生活的组织者和协调者作用，采取措施，引导和适当干预企业的裁员行为，以保留工作岗位，减少失业。

　　政府的引导和干预主要体现在四方面。一是应要求正常生产的企业在这种非常时期不能裁员，与员工的合同到期后也应延续一定时间（如三个月）。二是对受影响半停产的企业，应指导其与工会、职代会协商，允许其在非常时期采取减薪不减员的办法，度过难关；三是对受到冲击而停产但仍然不裁减职工的企业，应给予鼓励。建议由政府安排资金支付一定的工资补贴（或生活费补助），帮助企业组织生产自救；或给予企业部分职业培训补贴，帮助企业组织员工进行职业技能培训，为恢复生产做好准备。四是对坚持不裁员的企业，在其受影响很大，确实无法按时足额缴纳社会保险费时，建议在经过有关程序批准后，可以延缓一段时间缴纳失业保险费，缓缴期间不收滞纳金，也不影响职工享受各项社会保险待遇。

　　当然，在特殊情况下采取的这些稳定就业措施，是以市场就业机制为基础的顺势操作和阶段性作法，与计划经济时期的行政干预有本质区别，实行时要注意避免可能产生的负面影响。

　　（三）对受冲击严重的困难群体实施紧急援助。

　　要充分发挥现行社会保障制度的功能作用，对受突发事件冲击严重的就业困难群体进行紧急援助，在保障他们的基本生活和基本医疗需要的同时，提供必要的就业帮助。针对非典中出现的一些情况，建议在现有的国有企业下岗职工基本生活保障制度和失业保险制度的项目中进行延伸，对直接受影响的特别困难对象，作延长一段（如3个月）待遇期限或追加特别困难补贴等安排。

　　同时，要切实落实好已经出台的各项扶持政策，对原已实现再就业而在这次受到冲击较大的人员，可适当延续原来享受的税费减免、小额贷款等政策，鼓励他们重振旗鼓。对于再次失业人员，要纳入再就业工程的统筹规划给予再就业援助。

　　（四）积极为恢复原有岗位和创造新的就业机会做好准备。

　　政府应当指导和帮助受冲击较大的行业制定重振计划，为疫情过后迅速恢复原有就业岗位和创造新的就业机会做好准备工作。如根据旅游业、餐饮业、商业、社会服务业的重振规划，做好人力资源开发和配置工作；研究分析今后一个时期市场需求较旺盛的行业、职业，向社会及时公报；满足社会用人急需，启动大中专职业学校相关专业毕业生配送和实习计划；满足企业生产用人需要，在确保安全、按需有序的原则下，组织好农村劳动力进城务工；为民营企业发展创造更好环境，鼓励其更多吸纳下岗失业人员和高校毕业生；政府出资，动员企业和社会，联合组织开发社区新的公益性岗位，帮助下岗失业人员以及因疫情影响失去工作的人员再就业。

　　（五）建立应急调控管理机制。

　　对失业的紧急状况，应象公共卫生突发事件一样，形成应急调控管理机制，使上述措施的实施有章可循、有法可依，从而将社会冲击减少到最低程度，社会秩序得到较快恢复，并使广大劳动者的切身利益得到切实保障。

　　从我国实际情况看，有必要从中央到各省份建立起统一高效、反应灵敏、指挥有力的领导机构，建议建立政府领导下，由有关部门参加的联席会议制度，任务是：制定预警体系和应急工作预案；核定紧急情况；决定发布预警警报；启动工作预案，共同实施政策措施等。这套机制的运行，还要注意把握好预警程序、应急措施实施时间、政府资金保障和部门责任落实等环节。同时，还应建立专家咨询机构，设计论证预警体系，对突发事件给就业造成的影响进行准确评估，为研究制定应对措施提供依据。

　　四、把应对非典影响与当前加快推进再就业工作紧密结合

　　（一）加快推进工作与分类指导相结合。

　　对无疫情和疫情解除地区，要督促其尽快恢复正常的工作秩序，加快再就业工作的进度，全面完成本地今年的就业和再就业工作任务。对疫区，要指导其调整工作计划，改进工作方式，分行业、分人群有针对性地研究制定政策措施，力求将损失减少到最小。

　　（二）防治非典与大力开发就业岗位相结合。

　　当前，要把防治非典的需求与在社区开发岗位结合起来，运用工资补贴、社会保险补贴等优惠政策，大力开发社区公共卫生、城市环境保护等各种公益性岗位。在疫情缓解后，适应社会生活恢复正常和企业生产经营复苏发展的需要，要通过落实各项再就业扶持政策，大力发展第三产业特别是社区服务业、劳动密集型产业、多种形式经济和中小企业，千方百计为下岗失业人员再就业创造更多岗位和机会。

　　（三）保障困难群体基本生活与帮助他们再就业相结合。

　　在防治非典疫情期间，要进一步巩固“两个确保”，保证下岗职工和失业人员的基本生活。同时，也要注意关注那些受冲击较大的人员，在他们陷于贫困时，要及时将其纳入最低生活保障，做到“应保尽保”。鉴于由政府投资公共工程和开发公益岗位，可以在短期内见效，而援助就业困难对象又是解困和维稳的当务之急，在此期间，应集中力量，全力做好大龄就业困难对象的再就业工作，帮助他们实现再就业。

　　五、三条建议

　　建议之一：要未雨绸缪，对突发紧急状况建立快速应急机制。当社会突发事件和经济急剧变化对就业造成重大冲击时，在常规就业政策体系的基础上，建立失业预警系统和应对失业紧急状况的预案，并与国家总体的社会经济对策措施结合起来，发挥作用，以缓解失业冲击，保障劳动者权益，维护社会稳定。

　　建议之二：要统筹兼顾，对就业再就业工作进行科学安排。面对非典的冲击，就业工作既要保证下岗失业人员再就业这个重点，又要统筹兼顾大学毕业生的就业和农民工的流动就业问题，做到合理安排，处理好相互之间关系，防止顾此失彼。

　　建议之三：要使失业保险在关键时刻发挥更大作用。目前，我国的失业保险制度能够满足在一般情况下对失业的保障，但在发生大量失业的紧急状况时，则面临两个挑战：一是企业平常缴了失业保险费，此时裁员本应无可非议，但如果同意企业进行大批裁员，失业保险乃至社会稳定都难以承受。但如果用一部分资金支持企业保留岗位不裁员（如按国际惯例在短时间内实行对企业的培训补贴、工资补贴及缓缴失业保险费等），比企业大量裁人到社会吃保险的效果肯定好，目前一些地方的资金积累也可做此安排。但难点就在于现行制度没有开这个口，此举难以启动。二是我国地域辽阔，各地就业状况差异较大，如果不分行业和地区，进行全国性的预警并实施统一的应急措施，不切实际；如果划分部分行业并将决定权放在地方，就能够做到反应迅速，应急快捷，并防止一刀切，但难点在于现行制度要求全国统一，未给地方留有空间余地。

　　因此，建议对现行失业保险制度进行补充性修改和完善，增加下列两方面内容：其一，在失业预警情况下，授权省级政府决定，失业保险金可在规定时间内，用于企业保持就业稳定有关项目的开支，用于对困难群体的生活、就业的援助。其二，在失业预警情况下，省级政府可根据实际情况，对受影响的企业在规定时间内暂缓缴费。

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