有关专家表示，关于风景名胜区的一些政策需要做出调整

　　近日，媒体相继报道，泰安市有关政府官员表示将进一步扩大泰山风景名胜区的规模，以期“增强泰山旅游圈的整体效应”。而浙江千岛湖风景名胜区则向有关部门提出，希望缩小千岛湖风景区的范围，理由是在现行政策和情况下，“发展空间受到限制”。

　　同是风景名胜区，为何一个想扩大面积一个却想缩小面积？中国旅游学院王兴斌教授在接受中国经济时报记者采访时表示，两个景区做法大异，“都是为了发展当地旅游”，但同时他认为，这也反映了国家有关部门对风景名胜区的一些政策，“不太适应现在的情况，需要做出调整”。

　　千岛湖的困境

　　千岛湖风景区旅游管理局建设科的余先生告诉中国经济时报记者，千岛湖风景区范围过大已带来了很多问题，在2002年国务院国发（2002）13号文件发布后，景区受到很多限制，在保护与开发方面冲突很厉害，无奈之下希望缩减景区面积。

　　据了解，根据国务院国发（2002）13号文件，“严禁以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜区资源及其景区土地，也不得在风景名胜区内设立各类开发区、度假区等”，“在各级风景名胜区内应严格限制建设各类建筑物、构筑物。确需建设保护性基础设施的，必须依据风景名胜区规划编制专门的建设方案，组织论证，进行环境影响评价，并严格依据法定程序审批。”

　　千岛湖旅游管理局的余先生向记者介绍，位于杭州淳安县的千岛湖是一个很特殊的风景名胜区，1988年国务院批准的千岛湖景区面积是742平方公里，但1998年浙江省政府批准的千岛湖编织规划，其景区面积增加到1409．43平方公里，把湖周围的村庄、耕地都划进去了，再加上外围的保护地980平方公里，一共是2300多平方公里，而整个淳安县的面积也不过只有4427平方公里。

　　在13号文件下发后，面积过大的千岛湖景区顿时感到发展空间受到了很大限制，因为淳安县有45万人口，其中千岛湖景区内就居住着12．8万人口。而淳安县比较平缓的地方都在湖区周围，其他大都是海拔七八百米的山坡。按文件规定，景区内严格限制各类建设，这与当地实际情况冲突很厉害。余先生半开玩笑地告诉记者，根据文件，“景区内的农民盖个猪圈也上要报省里甚至国务院批准”。

　　此外，由于景区范围太大，水域管理、土地管理、林地管理又分属各个部门，当地旅游部门在管理上面临很多困难，经常需要县政府来协调。而前一段时期的“非典”疫情也使千岛湖旅游受到重大打击，据余先生介绍，从4月至今，来千岛湖的游客已比去年同期下降了42．45％。去年千岛湖的游客是100万人次，旅游收入7．2亿元，估计今年这两项数据都将下降50％左右，而千岛湖的旅游收入又占该县的16．5％。

　　据悉，淳安县已经向上级有关部门打了报告，他们希望，在把需要保护的地方（如水域、植被等）保护起来，湖区、岛屿等景观不动的情况下，景区面积能由现在的1409．43平方公里回到1988年742平方公里的水平，以便在千岛湖周围建些必要的旅游度假、服务和接待设施，吸引游客。

　　名胜区的“帽子”不好戴

　　基于类似的想法，浙江宁波、台州、绍兴等地的一些省级风景名胜区也希望缩小景区面积，有的甚至私下表示想摘除“风景名胜区”的招牌。

　　与之相反的是，总面积426平方公里的泰山风景名胜区将进一步扩大规模，其构想是以泰山景区为中心，重点抓好国家森林公园徂徕山和腊山等泰山周边景区的开发建设，把三阳观、五贤观、泰山书院、普照寺、冯玉祥墓与天地广场连接起来，并在此基础上建设26．7平方公里的旅游经济开发区。

　　对此，中国旅游学院王兴斌教授表示，“增”也好，“减”也好，景区的目的都是为了充分利用旅游资源，发展旅游，但“风景区的核心区是不能搞开发的”。

　　国家发改委国土开发与地区经济研究所副所长肖金成接受中国经济时报记者采访时认为，各景区的情况不一样，应当具体情况具体分析。泰山属于顶级景区，游客多，扩大的范围多属山区，不影响当地居民，而千岛湖景区划的面积过大，把周围的村庄也划进去了，但如果缩小规模的话，也应当考虑是否会对风景区造成伤害。

　　肖金成表示，许多景区申报国家级、省级风景名胜区的目的是为了吸引旅游者，觉得“招牌有用”，对于要负什么责任则考虑的却比较少，“景区要牌子是为了宣传，不是为了戴紧箍咒”。

　　王兴斌则告诉记者，现在旅游业正从观光游览型走向度假型，地方上也大多对风景名胜区进行了开发，其中就包括建度假区等，以带动就业，带动经济发展，但如今的政策又不允许在风景名胜区内建度假区，这就导致景区在戴上“风景名胜区”这顶“帽子”后不但没有享受到太多的优惠，反而不能搞度假开发，等于加了副“手铐”。千岛湖要求缩小景区面积，也从某一方面反映了其对有关政策的一种不满意。

　　王兴斌介绍，在国外，景区大都只搞观光游览，不能搞度假开发，但我们也完全这样做的话并不符合中国国情。他告诉记者，我国的风景名胜区大部分在山区，景区内外都有老百姓居住，如果不搞度假区的话很难吸引游客，而且会把当地发展的路子堵住了。当然，“保护风景区的核心区是必要的”。

　　肖金成也表示，不能把风景名胜区完全变成自然保护区，因为它主要是让人观光游览的，但是“没有开发怎么让人旅游”，因此风景名胜区也需要建一些必要的设施。不过他同时向记者介绍，有的度假区竟然建在风景名胜区的中心区，破坏了植被与景观，国家应该制止。

　　肖金成表示，这虽然反映了一些风景名胜区不注意保护，惟利是图，但也从根本上暴露了其缺少规划或规划论证不科学的问题。为此他认为，应该对风景区、度假区、居民区进行科学的划定。不过肖金成同时表示，景区违反政策怎么制止、谁去制止等现在还没有一个完善的机制，还没有一个很好的举报机制与制裁机制，“全国这么多景区，如果发现一个才制止一个的话，恐怕会被破坏殆尽”。

　　对现行政策的思考

　　肖金成认为，我国对风景名胜区的管理、规划、运作等方面的政策现在仍未明确，各地景区的开发、管理、运营主体也不一样，但有时却搞一刀切。

　　“千岛湖的问题从侧面反映了有些规定不尽如人意，是靠文件来约束，而不是从体制、规划来解决问题。”肖金成表示，对风景名胜区的一些政策不够灵活、不够细化，需要反思，需要具体问题具体分析。他举例说，对风景名胜区的管理就不能靠一个文件，因为风景名胜区的管理是非常复杂的，没有固定模式，应该更加细化，建立一个机制。他告诉记者，应当维护禁令的权威性，但禁令不能发下去就忘，要根据变化修改，“核心问题是应该建立一种机制，增加规则的法律效力和严肃性”。

　　王兴斌也告诉记者，现行的对风景名胜区的一些政策需要反思，比如开发保护风景名胜区完全由政府来做是不可能的，有些政策不太适应现在的情况，需要做些调整。

　　王兴斌介绍，有关部门提出风景名胜区是国家资产，不能用企业运作、市场运作的方法进行开发经营，而地方上则大多希望用市场运作的方式对景区进行开发，王兴斌表示：管理不能交给企业，开发是不是可以交给企业？他认为风景名胜区既然是一种资产，就应该发挥效益，并建议“风景名胜区的保护权、管理权仍留给政府，把经营权交给企业”。

　　肖金成向记者表达了类似的观点，认为风景名胜区的运营都靠国家的话没这么大力量，应该是由国家出面做整体规划论证，然后按规划开发和运营，只要符合规划，政府、企业、个人都可以干。同时，运营机制要符合市场化要求，以达到社会效益和经济效益的最大化，并建议从机制上解决这个问题。但肖金成并不太赞成把景区“卖”给企业或个人几十年的做法，因为企业为追求效益最大化，很容易只重开发不重保护，或者价值高的开发，价值低的不管，而如果开发者经营能力不行或无后续资金的话，也会后患无穷。不过，肖金成表示这实际上也是一个管理问题，可通过给企业或个人有限经营权来避免出现这些恶果。

　　同时，肖金成认为，现在风景名胜区的评定是申报制也有待商榷，一些地方为少点束缚放弃申报，改为度假区甚至破坏开发景区，而申报的大多能批下来。“风景名胜区的称号不能想要就要，想不要就不要”，肖金成说。同时，他认为国家级的风景名胜区应该有一个总量控制，不能无限审批下去，并且审批要有细化的规则和标准、权利和义务，这样才能保证风景名胜区的质量，“不能有一个山就是风景名胜区”。

　　在接受记者采访时，肖金成还多次强调了规划对风景名胜区的重要性，并表示现在风景名胜区存在的最主要问题，“一个是机制问题，一个是规划问题”。肖金成认为，国家级风景名胜区由国家来进行规划应上升到法律层面，以防止出现规划论证人员不专业、规划论证走过场、当地付费请来专家导致其保留意见等问题。“规划出了问题，以后景区的管理、经营等就都会出问题，破坏景区。”（记者/庄琪）（来源：中国经济时报）

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