国家审计署质疑59.34亿元社保资金违规

http://www.sina.com.cn 2003年07月02日00:20 21世纪经济报道

　　本报记者李红兵

　　北京报道

　　59.34亿资金去向

　　“这59.34亿的养老金和由此带来的几千万的利息为什么要长期存在银行里？最终会不会按规定用于平衡地方的养老金缺口？”6月30日晚，在北京四环路的一家茶馆，一位知情人士向本报记者如此发问。

　　此前的6月25日，在第十届全国人民代表大会常务委员会第三次会议上，国家审计署审计长李金华做的《关于2002年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》(以下简称《审计报告》)中提到：原铁道部、交通部等11个行业基本养老保险统筹移交地方管理后，财政部自1998年开始，陆续将存放在这些部门的行业统筹资金结余收缴到中央财政养老保险基金专户，截至2002年底余额为59.34亿元。

　　审计报告指出，根据国务院规定，上述资金应主要用于平衡移交过程中地区的资金缺口问题。但财政部一直将这部分资金存放在中央财政养老保险基金专户，没有按规定安排使用，每年又另外通过预算支出，安排行业统筹移交地方后的资金缺口。这种做法，不仅造成了这部分资金的长期闲置，而且还加大了中央财政支出负担。

　　“对财政部社保司的审计是审计署事先确定的一大重点，当然，财政部之前对此并不知情。”这位知情人士说，在审计署赴财政部审计组的工作基本结束后，针对上述59.34亿资金问题，社保审计小组曾拟定了一份意见，这份意见经过审计署副审计长兼审计署赴财政部审计组组长刘家义签名后，作为交换意见送达给了财政部社保司相关官员。

　　据该人士透露，该意见书称，自1998至2002年底，财政部社保司相继将其直接掌管的平衡地方养老基金预算的资金共计59.34亿元分批存入中国工商银行、中国农业银行、中国建设银行、交通银行等多家银行，累计利息总额已达数千万元。

　　该人士介绍，按照惯例，审计组在和被审计单位交换意见时，一般会以书面形式向被审计单位出具有审计组负责人签名的交换意见，作为回应，被审计单位可以出具书面意见，也可以做出口头意见。而对于审计组的这份书面交换意见，迄今尚未得到财政部的正式回应。

　　该知情人士透露，财政部相关官员事后对审计组做出了如下口头解释，即：由于这些钱是陆续进帐的，财政部是想在一个适当时机将这笔钱一次性地划拨下去，并无其他意图。

　　对此，该知情人士说：“审计组曾专门到相关银行对本金和利息进行过查实，这不仅造成了资金闲置和加大中央财政支出负担，还隐含了其他某些可能。”

　　据该知情人士分析，像这样的巨额资金向来都是各家商业银行争拉存款的对象，有的商业银行为了能拉到一笔巨额存款，为存款单位办理各种福利，把存款增值的利益变通为集团利益，甚至个别人的利益；而且这笔存款，定期活期混杂，其中，到期的利息转账没有？怎么转的？这笔数额巨大的利息，本应属于养老金自身的增值，但在对其缺乏严格管理的条件下，很难保证它的用途。

　　而此前，据劳动社会保障部会同审计署对全国基本养老保险金进行清查的结果表明，由于缺乏严格的管理和监督，庞大的社会保障基金已经成为众多金融机构争拉存款的对象，有的甚至非法拉蓄，为存款单位提供办公场所、交通、通信及工作人员福利，把应属基金增值的利益转化为小集体利益甚至个别人利益。12年来，仅基本养老保险金被挤占挪用就达100亿元，其中已核准损失2000多万元。

　　正因如此，早在今年3月5日，刘家义副审计长就在审计署的一次会议上对几十名即将进驻财政部审计的官员们特别强调：在审计过程中，既要充分征求和考虑各方面的意见包括被审计单位的意见，更要在深入分析的基础上独立提出审计署自己的看法和意见。

　　“这个问题是多年来审计署第一次发现的，有关部门非常重视，对其中可能包含和引发的问题，审计署也已经向相关部门做出过明确说明。但是，审计署要最后出具有审计长亲自签名、被审计单位必须执行的审计意见书，还需要一段时间。”该人士向记者表示。

　　28号文件和2000亿资金缺口

　　1998年8月6日，国务院颁布“中发199828号文件”——《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》(以下简称“28号文件”)。其中规定：为加强基本养老保险基金管理和调剂力度，确保企业离退休人员基本养老金按时足额发放，决定将铁道部、交通部、信息产业部、水利部、民航总局、国家电力公司、银行系统等11个行业的基本养老保险行业统筹移交地方管理。

　　28号文件第七条明确规定：“行业统筹积累的基本养老保险基金，全部移交给省、区、市社会保险经办机构管理，其中存在省、区、市以下社会保险经办机构的，随同行业统筹移交地方管理一并移交给地方；存在中央部门的，主要用于解决移交过程中的地区不平衡问题。”

　　在这59.34亿元的资金问题上，财政部所违反的，正是第七条。国家审计署的《审计报告》指出，根据国务院规定，上述资金应主要用于平衡移交过程中地区的资金缺口问题。但财政部一直将这部分资金存放在中央财政养老保险基金专户，没有按规定安排使用，每年又另外通过预算支出，安排行业统筹移交地方后的资金缺口。这种做法，不仅造成了这部分资金的长期闲置，而且还加大了中央财政支出负担。

　　“现在面临的最大问题就是要解决地区发展不平衡。富裕省份养老金的发放基本不成问题，而一些老少边穷的省份，如果财政部不及时划拨资金，下面的财政厅和劳动厅经常无米下锅，一些退休工人领不到养老金，就向上面反映，甚至直接向审计署举报。”一位知情人士早前曾告诉记者。

　　据知情人士透露，今年3月，审计署驻广西特派办在审计当地的社保资金时，就发现很多退休的农垦工人不能及时领到养老金。为此，审计署还专门派遣相关官员赶赴广西处理此事。此前，黑龙江等地也曾出现过类似事件。

　　相关部门的统计资料显示：我国目前60岁以上的老年人约有1.3亿人占人口总数的10%。全国养老保险基金缺口，1998年为100多亿元，1999年为200多亿元，2000年为300多亿元，2001年为400亿元。个人养老金账户制度开始4年后，资金缺口累积已增长到2000多亿元。黑龙江、吉林等老工业基地，离退休人员比重较大，养老保险矛盾更为突出。据全国总工会的一项统计表明：2000年底，仅全国工会系统的企业累计欠发养老金71.67亿元，涉及离退休职工388万人。

　　2000年8月，在辽宁省完善城镇社会保障体系试点工作正式启动一周年之际，国务院发展研究中心社会发展研究部岳颂东研究员曾专门赴辽宁沈阳、鞍山、阜新等地，实地考察该省的社保情况。在其最后撰写的《辽宁省完善城镇社会保障体系试点周年考察报告》中指出了省际之间存在的养老基金严重不平衡问题。

　　这次考察发现，辽宁省养老保险体制内的抚养率约为2.4∶1，大大高于全国平均水平。此外，辽宁省国有和集体企业离岗人数(206万人)占职工总数(495万人)的比重为41.6%。由此可见，辽宁省的社会保障负担过于沉重，企业缴纳养老保险费比例高达22%，个别地区甚至高达25%。但一些省份缴纳的比例很低。这种省际之间企业养老负担畸轻畸重的现象，不仅违反了企业之间公平竞争的准则，也不利于省际之间劳动者的自由流动。

　　“我们当然没有理由把地区之间存在的养老基金预算不平衡问题全都归咎到财政部身上，但财政部把本应用于平衡各地区养老基金预算的资金长时期大量闲置在银行，这无疑在一定程度上加剧了地区不平衡问题。”7月1日，一位不愿透露姓名的业内人士告诉记者。

　　体制难题

　　“为什么每年的审计报告，披露的违规问题都令人触目惊心？这不得不促使我们深层次去思考一些问题。”7月1日，中国劳动保障科学研究院一位研究人员告诉记者。

　　国务院发展研究中心一位研究员认为，目前中国的养老保险基金管理体制的行政管理与基金运营一直不分，不仅有限的基金积累无法获得很好的投资效益和投资回报，由于缺乏制约和监督，各种管理不善的问题也时有发生。

　　根据国内外经验、教训，要实施和完善供款基准制，社会保障管理机构与养老金经营机构必须分开。由一个机构同时负责行政管理与基金经营，缺乏监督与制约机制，其间的经营不善等问题通常难以防范。

　　对此问题，中国劳动网的一篇论文建议将经营与监督分开，在此基础上，通过更有效的手段，全面提高投资效益。这不仅直接涉及到众多投保人的切身利益，而且对资本市场的形成和发展也极为有益。

　　而另一个管理体制上的问题是，如何更有效地保证养老金增值保值。目前中国在养老保障制度的改革目标、模式甚至更为具体的政策组合都比较清晰后，改革能否成功的关键问题无疑取决于改革后的管理体制是否有效，尤其是能否确保基金被有效使用并能增值保值。这一问题不仅直接涉及到投保人的切身利益、养老保障体系的安全，也直接关系到进一步的经济发展问题。

　　但是，仅仅将行政管理与基金经营机构分开是远远不够的。为了确保养老基金能够被有效使用，必须发育更有效的基金运营和监管制度。

　　由世界银行完成的一份全面的研究结果显示，在全世界范围内，由民营机构经营的养老金收益率普通高于由政府部门经营的养老金收益率。除美国、马来西亚、新加坡等少数国家外，在大部分国家，由政府部门管理的养老金收益都是负值。上述论文认为，中国必须健全行政管理与监管体系。首先必须有严格的法律体系。有关管理机构不但要依法行政，其自身也要依法接受监督，真正体现法制原则。在此基础上，应建立统一、高效的管理机构，将目前分散于劳动、人事、民政、卫生等部门的管理职能统一到一个专门的机构，比如成立社会保障部。该部门作为政府机构依法行使各种管理、监督及指导职能；并对不同形式和内容的保障及保险进行协调。作为管理者，该机构不参与各种形式基金的经营活动。当然，中老年职工养老所需的过渡资金的筹集与偿还工作可在有效监督的前提下交该机构执行。为了使监管体系本身具有制衡机制，还应考虑发展其他监督机构，如由缴费人、受益人及其他相关人士组成非官方的监督机构等。

　　而对养老基金经营机构监控的重点应集中于金融和财务等方面。为防止舞弊行为，要建立基金经营机构的法定资本金制度以及财务公开、绩效评级和严格的经济处罚制度。为保证投保人利益，还必须有指数化的最低投资回报率制度等。

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