提要：最近，中共四川省委先后出台三个文件，对省、市、县任免干部票决和地方党委决策重大事项作出明确规定。目前，由省委正式颁行制度对这类问题进行规范在全国各省区尚属首例。在新的制度体系的构建中，在十六大上得到反复强调的“党内民主”，是最引人瞩目的关键词。

　　本刊记者/唐建光

　　6月25日，49岁的时翠华被四川省眉山市人大常委会任命为四川省眉山市外事侨务台湾工作办公室主任。

　　在担任了多年的副主任之后，时翠华是从今年4月开始，经过民主推荐、考察等近20项程序，经历了两个多月时间方得以提任为正职的。

　　其中最关键的环节发生在4月28日，这天，眉山市委常委会上，参会的11名常委以无记名全票通过了对时翠华的推荐。在随后的法定程序中，这项任命得以顺利通过。

　　眉山市是中组部确定的全国干部人事制度改革单项试点单位，也是四川省干部人事制度改革综合试点市，市、区县委常委会无记名投票表决决定干部任免是该市实行的试点工作之一。眉山市委组织部的人士说，自1999上半年试点至2002年底，市委常委会和各区县常委会已通过票决制讨论任免干部3088名。

　　到今年6月，随着《四川市(州)、县(市、区)党委常委会讨论干部任免投票表决的暂行办法》、《四川省党的地方委员会全体会议决定下一级党委、政府领导班子正职拟任人选和推荐人选的暂行办法》及《中共四川省委关于市(州)、县(市、区)党委常委会决定重大事项的暂行规定》等三个文件的出台，干部任免票决制，已在四川由试点转为了全面推行。四川省委组织部人士说，今后全省选拔任免干部都要实行票决制。而四川第一个由省委全委会票决产生的地级市党政一把手，也将在不久后产生。

　　干部任免：票数说了算

　　王军现在是四川省绵阳市江油市青莲镇镇长。但在两年前，由他的任免在绵阳引起的震荡和议论仍然为许多人记忆犹新。

　　2001年，绵阳市公开选拔一批年轻干部，时任绵阳市委办公室二科副科长的王军报考了市经贸局副局长职位。虽然考试成绩在该职位的竞争者中名列第一，但他最终未能如愿以偿——这项任命未能在市委常委会上获得通过。

　　此后，关于此事有诸多的猜测和议论。有的对常委会否定公考的结果是否恰当提出质疑，有人猜测是主要领导对资历尚浅的王军直接进入领导岗位有不同看法，认为他太年轻。但是，来自绵阳市委组织部的说法很简单：关于王军的任命在市委常委会上表决时未能获得多数，因此按照《中共绵阳市委关于实行党委常委会讨论干部任免无记名投票表决制的意见(试行)》，这项人事安排被否决了。

　　最权威的说法来自绵阳市委常委会议室里的那套专门研制的表决系统：每位常委座位上都有三个表决按钮：赞成、反对和弃权。绵阳市委组织部人士特别强调说，按钮都在桌下抽屉内，按哪个钮旁人看不见，因此可以保证做到真正的无记名投票。而表决结果马上就可以在投影系统上显示出来。“谁也玩不了花样。”

　　这套系统是2001年安装的。这年6月，绵阳市委下发文件，要求党委常委会讨论干部问题，应有三分之二以上常委到会方能实施，到会常委在经过充分讨论的基础上进行无记名投票表决，表决结果当场公布。

　　到2003年6月，不含县区班子换届人事安排方案，这个会议室里共投票表决了27批(次)690名干部的任免，其中有4人未获通过。除王军外，还有市人大保卫处处长拟任人大教科文卫委员会主任，市委宣传部副部长拟任常务副部长，市气象局副局长拟任市体育局副局长等。与此同时，绵阳的9个区县相继推行了票决制，在5656名干部的任免中，有14人未被任用。

　　绵阳市委常委、组织部长薛康说，未获通过并不是说那些干部有问题，常委们更多是考虑他们任该项职务是否合适，这是集体决策的结果。他说，实行票决制的目的就是要将干部任免从少数人或是一把手说了算，改为票数说了算。

　　从2001年底就任绵阳市委常委、组织部长以来，薛康已经历了多次这样的投票，也经历了干部任免由“议决”到“票决”的转变，“过去都是口头表决。书记一定调子，或是分管书记、组织部长一开口，其他常委很难说我不同意。而且很难保密，上午的表决情况，下午外面就知道了。谁还好投反对票呢？”

　　薛康说，那时虽然也是表决，但书记那一票含金量是很重的。现在书记、常委都是一票，完全平等。

　　因此，用电子表决更能体现常委们的真实意见，“即使讨论时不好说不同意，但最终是按按钮来说话。”

　　这也把常委们从复杂的人事安排和关系平衡中解脱了出来，并且相当程度遏制了跑官要官的现象。“原来也许做一两个人的工作就行了，现在14个常委，要把大多数跑完就很难了。”绵阳市委组织部部务委员、干部一科科长潘仕荣说。“而且这样做成本很高，风险很大。”

　　一个干部的产生：程序规范的结果

　　在四川省委组织部大门口，悬挂着一条横幅：开放的组织工作欢迎你。省委组织部干部一处处长李佳说，构建开放的组织系统的理念，是四川省委常委、组织部长魏宏的创意。

　　这句在其他领域已习以为常的口号，在一向以保密性自律的组织部门却是新鲜事，从另一个角度来看，其中蕴含着深刻的变化：干部任免正由神秘向更加公开、规范和民主转变。

　　唐承忠就是这一变化的亲历者。1999年6月，他作为四川省委政研室调研员下派至眉山市青神县任县委副书记，2年后调任副县长，分管经济和招商引资。不久后，青神县县长调任市畜牧局局长，拥有四川大学经济系学士和硕士学位的唐承忠获得了一次机遇。

　　眉山市委组织部人士说，唐承忠的任职是民主推荐、考察等多种程序的结果。在青神县委、人大、政府、政协领导班子成员，乡镇党政领导正职和县级各部门主要负责人中进行的民主推荐中，唐承忠在推荐出的众多人选中票数名列第一，获得了106名推荐人中的73票。根据这一结果，唐承忠被列为考察人选，并且在其所在单位张榜3日，进行考察前公示。

　　考察组按照程序，分别与县党政领导班子成员，人大、政协主要领导和唐承忠所分管部门的主要负责人一一谈话，结果，21人一致同意对唐承忠提拔使用。

　　经市委组织部讨论后，并经书记办公会酝酿讨论，这项人事安排被提交到市委常委会，此前还需就唐承忠党风廉政情况征求市纪委意见，并获得市纪委的书面认可。市委常委会于2001年10月9日研究，并上报省委组织部同意，拟提名唐承忠作青神县人民政府县长候选人。

　　2001年11月16日，在中共眉山市一届三次全委会议上，34名到会的全委委员按下电钮，33人投票赞成唐承忠为青神人民政府县长拟推荐人选，有一张反对票。

　　此后，根据法定程序，唐承忠作为党委推荐的候选人，在青神县人大常委会获得表决通过，被任命为青神县代县长。不久后，又在县人代会上正式当选县长。唐承忠是眉山市第一个由市委全委会票决通过的区县党政正职推荐人选。

　　眉山市是中组部确定的“全委会无记名投票表决区县党政正职拟任人选和推荐人选”的试点单位，先后参加试点的还有海南省、教育部等5家单位。眉山市委全委会就此通过了两个办法，规定区县党政正职拟任人选或推荐人选需由市委全委会无记名投票表决，在全委会闭会期间，需书面征求委员意见。

　　眉山市委常委、组织部长黄峰说，实际上闭会期间也是实行票决制，赞成人数超过全体市委委员半数方可获得通过。为此，市委组织部专门设立了固定封闭箱来回收《征求意见表》，委员们虽然有的在区县工作，都是亲自来送表，“在干部任免这样的大事上，每个人都不会放弃自己表决权。”

　　眉山市委组织部负责人说，全委会投票表决制对于进一步扩大党内民主具有重要意义，它将常委会的决定权扩大成为全委会的决定权，而全委会人数是常委会的3倍，并且来自不同岗位，代表性更强，提高了用人的准确性和公正性。

　　当然，全委会票决制的另一层意义是不言自明的，眉山市和绵阳市分别有39和40名全委委员，要想一一“做工作”几乎不可能，制度设计者希望藉此杜绝跑官买官或是少数领导说了算的现象。

　　而随着《四川市(州)、县(市、区)党委常委会讨论干部任免投票表决的暂行办法》、《四川省党的地方委员会全体会议决定下一级党委、政府领导班子正职拟任人选和推荐人选的暂行办法》的出台，基于《干部任用条例》的一套较完整的干部任免制度体系在四川已基本成形：对于党委、政府领导班子正职，在开会期间，由上一级党委常委会提名，全委会无记名投票表决。在全委会闭会期间，因工作需要任用的，按照干部管理权限，由党委常委会作出决定，但需事前征求全委会委员意见。而对超过全体委员半数不同意的人选，常委会应作出不予或暂缓任用或推荐的决定。

　　对于正职之外的其他干部，按照干部管理权限由党委常委会以投票表决方式决定。

　　四川省还规定，对投票表决未获通过的人选，半年内不得就其拟任同一职务再次提交常委会讨论表决。

　　对于眉山市委组织部干部一处处长胡彬来说，一个直观的感受是选拔干部的程序越来越多。规范程序是尽可能地保证干部任免的准确性和公正性。四川省委组织部干部一处处长李佳是上述几个文件的牵头起草者之一，她说：有了这些制度的保证，干部工作的民主化、制度化、规范化的程度将进一步提高。一个干部的产生既要通过基层的民主推荐，又要通过上级党委的票决，有问题的干部要过关，很难。

　　重大事项决策制度：规范权力运行

　　绵阳市人事局王荣顺局长委托了其他人接受了记者的采访，他的一位下属说，作为制度的主要制定者，王永顺不愿以自己的意见影响外界的评判。

　　这个名叫“绵阳市人事局(编办)领导班子议事规则”的制度，正被绵阳市委推广，在绵阳成为通行的决策规程。而它的结果之一，就是限制了王荣顺自己的权力。

　　在市人事局，这个由局党组会议、局务会议、局长办公会议和编办会议构成的决策体系已在试点中运行了一年多。局党组会议由党组成员参加，讨论决定全局的重要工作、重大事项和人事任免，而其他三个会议则分别讨论决定其他行政事项。

　　作为全局的最高决策机构，局党组会议一个引人注目的区别是它的决策形式为按少数服从多数的原则实行票决制。并且明确规定，党组会议上个人意见被否决后，允许保留，也可建议下次会议复议，但在没有作出新的决议之前，必须坚决积极地执行党组会议的决议，个人无权改变。

　　而三个行政会议的决策形式为行政首长最后决定。“在到会人员充分发表意见的基础上，由局长作出最后决定；若局长作出的最后决定否定多数人的意见，须在记录中说明。”市人事局纪检组组长李伦解释说，这项规定的意思说，行政首长有决策权，但他必须为决策负责。如果这个决策出了问题，可以查阅原始记录追究责任。

　　他说，以前决策可能就是一把手或分管领导自己就定了，甚而无须通知他人。现在必须在会上讨论后作出决定，这样把决策公开化透明化，避免了暗箱操作。

　　而绵阳市委副秘书长杨文泉更进一步说，制定议事规则的目的就是寻找党内的民主集中制和政府的行政首长负责制的衔接点，明确了党委和政府的议事范围和议事规则。它的另一个目的，就是为了“防止一把手权力过大”，明确了“集体领导下的分工负责制”。

　　绵阳市委颁行的《领导班子决策重大问题议事规则》中，更阐明党政机关、事业单位领导班子研究决定重大问题，必须严格实行集体议事，并以会议表决的形式体现领导班子集体的意志，“不得以传阅会签或个别征求意见等形式代替班子议事和会议表决”。绵阳市委在文件中明确说，这是为了“确保行政权力运行的规范化，使决策过程中的权力扩张和腐败行为从源头上得到有效的监督和制约”。

　　到今年5月27日，这些构想和探索在《中共四川省委关于市(州)、县(市、区)党委常委会决定重大事项的暂行规定》中得到了提升和完善。

　　这项制度规定，按照“集体领导，民主集中，个别酝酿，会议决定”的16字原则，对于本地区的重大事项，须由常委会集体决策，以多数常委的意见作出决定。

　　四川省委组织部干部一处处长李佳说：“我们这个文件主要是对须由党委决定的重大事项进行界定，对决策程序进行规范，努力形成科学民主的决策机制。权力决策须体现党委集体的意志。这一规定是用于控制公共权力运行过程的一套程序。作为程序，虽然使人感到繁琐，但其有效性却不容置疑。”

　　这项制度规定，党委常委会除了讨论决定党内的重大事务外，还对本地区经济建设和社会发展方面的重大问题拥有决策权。包括经济发展战略和经济运行的重大问题，城市规划建设及政府投资的重点建设项目和重大建设项目，以及社会治安、安全生产、重大疫情等突发事件中需要紧急处理的事项等。

　　李佳说：今年刚刚完成的换届中，全省县委书记和县长有52%是新到任的，在一些地方，党政一把手之间可能因为事权不清而在工作上产生矛盾。比如说，一些地方行政一把手就可能以这是政府的事务为由独自决断一些重大事项，不向党委汇报。而在另一些情况下，书记管得太多太细，容易形成一把手独断的局面。这些问题实际上由来已久，原因在于此前对党委和行政的事权没有明确的规范，很多情况下是由非权力因素和个人人格魅力来协调。

　　制度的设计者们认为：通过这一制度规范意在解决长期以来党政不分的问题，合理地划分了党委和政府的事权，并且使党内的民主集中制和行政的首长负责制找到了结合点。对于重大事项，由党委集体议决，行政首长作为党委成员，应坚决执行。但在法律规定的权限范围内，对于常规行政事务，行政首长拥有决策权。

　　四川省委组织部今年以来，结合换届后市、县两级领导班子和干部队伍的实际，从制度建设入手，建立健全地方党委民主集中制、干部选拔任用、干部管理监督三大体系近20项制度，推进组织工作的科学化、民主化、制度化建设。在省委组织部的工作清单上显示，还有若干项相关制定已排上日程。随着这些制度的完善，一个民主、科学、高效的决策机制已初现轮廓。

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