历史文化名城镇远经营权转让风波启示录

　　导语：去年8月8日，中国历史文化名城镇远与湖南一家私营企业私自签下《镇远县景区景点联合保护开发经营合同书》后，由于涉及到国家级风景区、国家重点文物和多处省级文物保护单位经营权转让等敏感问题，在贵州省内引发了一场社会各界广泛关注的风波。

　　“联合保护开发”实为经营权转让

　　镇远于汉高祖5年（公元前202年）设县，是一座有2200多年历史的国家级文化名城。境内旅游资源十分丰富，文物古迹众多。主要包括青龙洞古建筑群、天后宫、（氵加舞）阳河、铁溪等国家级、省级文物保护单位以及国家级风景名胜区。

　　然而，时至今日，镇远旅游业发展十分滞后。每年前来这里的游客不过10万之众，门票收入也只有20多万元。为改变这种状况，镇远县委、县政府决定招商引资，借助外力开发旅游业。

　　2002年8月8日，来自邻省湖南张家界的山水天下置业有限公司经过实地考察后，与镇远县政府签订《镇远县景区景点联合保护开发经营合同书》（下称《合同》），并注册1000万元成立了镇远县旅游产业有限责任公司，拟在5年内投资2亿元，30年滚动投资10亿元，并在第一年内投资新建一家200个房间的星级宾馆，同时确保宣传促销等费用，总投资不得少于2000万元。双方同意，自交接日起，共同享有青龙洞国家级和天后宫等多处省级文物古迹以及国家级风景名胜区（氵加舞）阳河、铁溪景区的保护开发经营权，合同期限长达50年。

　　《合同》还规定，镇远县旅游产业有限责任有限公司在获得经营权后，前3年每年向镇远县政府缴纳100万元资源有偿使用费，第四年从获得的景区门票收入中提存10%作为资源有偿使用费，若不足100万元则按100万元补足。公司的经营活动不受县政府及任何单位、个人的干预或侵犯。

　　于是，这家私营公司从2002年9月18日起，正式接手经营管理青龙洞等文物并收取了旅游门票。

　　法律法规对《合同》履行亮起了“红灯”

　　有关镇远历史文化名城、景区规划、开发一揽子计划以及经营权转让《合同》的签订等事项，一切都是在对外界保密的情况下进行的。接到当地群众举报后，贵州省主管部门感到震惊，社会舆论一片哗然。

　　2002年10月8日，省文化厅在黔文发（2002）65号文件《关于呈报镇远县景区景点联合开发保护经营合同书请示的批复》中明确指出，该行为违反我国《文物保护法》中禁止企业经营国家文物保护单位的规定，所谓开发经营合同为无效合同。

　　10月28日，省建设厅和文化厅经过共同研究后，又联合下达关于了《关于镇远县景区进行特许经营的审查意见》，再次认定《合同》违法，要求镇远县政府立即停止这一所谓的“特许经营”。

　　省文物局局长侯天佑在接受记者采访时说，按照《文物保护法》的有关原则，为防止因单纯追求经济利益而损害文物的做法，重点文物的利用项目事先要经有关专家充分论证，严格履行报批手续。《合同》涉及国家及省级文物，应分别逐级上报国务院和省政府批准，任何地方和单位均无权对其处置。

　　省建设厅风景名胜区管理处处长傅玉良指出，风景名胜区资源属国家所有，不得出让和转让，不得交给企业管理和监督。门票是国有资源的价值体现，不得由企业收取。景区开发可以对交通、餐饮、保安等服务行业采取特许经营，但必须经主管部门批准。

　　据了解，2001年3月，建设部在《关于四川省风景名胜区出让、转让经营权问题的复函》中说，任何地区、部门都没有“将风景名胜区的经营权向社会公开整体或部分出让、转让给企业经营管理”的权力。

　　去年5月，国务院［2002］13号文件《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》中，特别就风景区和文物保护问题作了严格规定，并指出“风景名胜资源是不可再生的国家资源，严禁以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜区资源及土地也不得在风景名胜区内设立各类开发区、度假区等。”

　　《合同》双方陷入尬尴境地

　　由于《合同》被主管部门认定为无效，镇远县政府和投资商顿时陷入尴尬境地。

　　镇远县主管旅游工作的副县长李吉科不无苦衷地说，多年来由于国家对镇远文物和风景名胜区投入严重不足，加上县级财力有限，要把资源优势尽快转变为经济优势，只有借助外力比较现实可行。而现在镇远每年仅20多万元旅游门票收入，与同为历史文化名城的云南丽江和山西平遥古城相比，简直是天壤之别。

　　投资方董事长杨泽忠说，真没想到会是这种结果。作为曾经运作开发张家界旅游的企业，我们有丰富的市场经验。镇远是一流的资源，二流的管理，三流的开发，四流的营销，五流的交通。公司对镇远旅游资源的指导原则是“保护、带动、开发、促保护”， 如果能把我们双方的优势结合起来，发展前景十分看好。

　　然而，文物主管部门的态度则十分尖锐。侯天佑局长介绍说，国家对文物工作的方针是“抢救第一、保护为主，合理利用，加强管理”的原则。文物部门理解地方政府利用文物促进旅游经济发展的良好愿望，但必须严格遵循国家文物工作的基本方针和原则，不能采取所谓“创新营运机制”的旅游集团或上市开发等形式，试图改变文物保护管理体制的作法。一些地方文物景区经营权转让给企业经营后造成的恶果，已给我们留下了深刻的教训。

　　对于《合同》的内容，省建设厅风景管理处处长傅玉良说，除了经营权不能转让外，50年期限太长，本届政府无权剥夺下届政府的事情，企业一般以追求利润为目的，其行为如何约束，投资如何保证，分成比例不当从长远看也会导致国有资产的流失。

　　在文物和建设部门的干预下，记者元月中旬到镇远调查时、县政府已重新单方面修改《合同》，并更名为《镇远县引资投入景区景点建设合同书》。规定由政府收取门票，每年从中提取40%作为企业的投资回报，合作期限仍保持干50年不变。

　　然而，投资方对此《合同》不认可，但又无可奈何。他们说，作为投资者，我们并无过错，主要还是政府没有做好主管部门的协调工作。现在让人骑虎难下，我们前期已预付给县政府100万元资源补偿费，公司开办费、宣传费已花去300多万元，目前银行帐上的400万元资金已被冻结了，继续投资下去，情况更是难预料。

　　前不久，杨泽忠打电话告诉记者，镇远县政府迫于压力，已于1月27日单方面向公司下达了书面通知终止合同。2月9日，县政府又通知县旅游局从镇远旅游产业有限责任公司手里收回景区经营权。

　　贵州省内一些文物专家和经济界人士认为，历史名城镇远这场风波说明，在市场经济条件下，政府在转变职能时如何坚持依法行政，正确处理好地方利益与人类文化遗产保护的辩证关系，实在令人深思。（记者：龙文彬 何云江）（来源：新华网贵州频道）

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