清华大学法学院副教授程洁

　　《公民身份证法草案》经过四审之后，终于以《居民身份证法》之名通过了。显然，立法机关经过审慎的考虑，对原有的身份证制度进行了改良，包括户籍变化不再直接导致身份证换领，未满16周岁可以申领身份证明等等。

　　但是，《居民身份证法》通过之后，由身份证引发的法律难题依然存在。例如，如何限制各种机构扣留居民身份证作为抵押？对假借他人身份证拖欠电信费用，导致身份证所有人被电信部门追缴滞纳金的情况，应当如何确定责任？在身份证缺失的情况下，其他身份证明例如介绍信与工作证等能否替代使用等等。

　　产生上述问题的共同根源是身份证的功能错位，尤其是将身份证等同于社会信用证明。按照全国人大常委会法律工作委员会杨景宇主任的说明，现行身份证仍然以户籍管理为基础。换言之，身份证制度的初衷主要是身份识别，而非社会信用。然而，社会交往的增加、市场经济的发展，又不断要求公民提供社会信用证明。例如，银行信贷、电信等信用消费、对消费者的资信评级等等。

　　将身份证作为社会信用证明是危险的。因为身份证所载内容，主要以户籍为基础，不包含任何信用记录。可以说，依靠身份证作为信用担保，仅能起到“防君子而不防小人”的作用。相反，拿身份证作为信用担保，就是以身份确立信用；而以身份区别信用度，往往会成为歧视之源。试问，在人人持有身份证的情况下，倘若没有身份证等级所导致的权利等差，人们又何必冒险伪造身份证？

　　由此看来，要解决身份证所导致的身份信用问题，单靠《居民身份证法》是不够的，必须加快制定配套法律，才能实现身份证法所预期的保护公民权益，规范身份证使用与查验的效果。

　　首先，应当配合身份证法，建立征信法律制度。身份证滥用及伪造与身份证功能不清楚有关。目前在中国，身份证的使用与查验主要存在于两个领域：个人身份验证与个人资信证明。前者是身份证的法定事由，但是后者在实际生活中得到普遍承认，例如身份证经常成为个人信用担保文件。这种情况一方面表明身份证获得了普遍的社会认可，另一方面则反映出中国信用机制的困境：除身份证外，缺乏其他具公信力的征信机制。

　　2000年上海市制定了全国第一则《个人信用联合征信试点办法》，尝试对征信数据的采集及评估进行规范。这一试验值得大力推介。通过联合征信服务，社会信用不再依靠身份来区分等级，而是依靠“经济护照”所记载的资信等级来建立。商家的信贷服务由此获得了更好的保障。

　　第二，必须在法律上确立身份证持有者的对抗权。既然《居民身份证法》已经明确规定了查验身份证的范围，那么凡是不在法律规定范围之内的查验，应当视为无法律依据。按照权利对等原则，公民对于无法律依据的查验，应当有权抵制。综观我国立法，民法上承认不安抗辩权等对抗权，刑法上也有正当防卫权，惟独缺乏宪法性的对抗权。惟此，公共权力机关越权或滥用权力时，公民只能束手无策；而相对人的软弱可欺，又纵容具体执行部门恣意侵犯公民基本权利。

　　尤其值得注意的是，《居民身份证法》第14条第5款实际上是“兜底条款”，在列举的4项须出示身份证的事项之外，规定“法律、行政法规规定需用居民身份证证明身份的其他情形”。可以预见，如果缺乏公民拒绝违法查验的对抗权，违法查验将依托各类行政法规接踵而来。

　　第三，必须通过法律确认公民查询个人档案资料的权利，包括查询与修改身份证信息资料的权利。毫无疑问，本次身份证法的一大进步就是规定了身份证管理机关的保密义务。有趣的是，中国的个人信息保护所缺乏的恰恰是政府对信息的披露义务。在政府控制个人信息的情况下，身份证管理、公民个人档案管理与户籍管理彼此印证，经常成为限制公民人身自由的羁绊。例如，《居民身份证法》规定婚姻登记应当出示居民身份证，但实际上还必须持档案所在地证明；再如，申请办理出境手续不但要出示身份证，也必须持户籍证明。

　　政府的信息披露义务直接影响我国的社会信用体系，也是联合征信的信息覆盖面受限的主要原因。目前，我国有关个人的社会信息资源分散在工商、税务、银行、保险、医院、公安等单位和部门。但除了工商部门的部分数据明确对外开放外，大部分机构的数据信息不对外开放。有关部门虽然愿意配合联合征信，但却苦于没有法律依据。这必然影响征信数据的完整，使个人信用报告部分失真。可见，政府不但有义务为个人资信保密，更有义务依法释放个人信息。

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