与时俱进，将农村税费改革进行到底(图)

http://www.sina.com.cn 2003年07月07日14:03 南方日报

　　为坚决执行省委、省政府关于从今年7月1日起在全省范围内开展农村税费改革的决定，为确保全省农村税费改革工作顺利进行和各项政策措施的及时落实，省农村税费改革领导小组办公室决定举办本期全省农村税费改革培训班。在培训班上，省、市、县(区)三级财政部门的负责同志聚集一起，共商农村税费改革大事，实质上也是三级税改办工作的动员会议。我将围绕这次农村税费改革处于怎样的历史地位及作用、我省如何进行改革、改革要达到什么目的等问题作个发言。以期明确回答我们是真改革还是假改革，能否走出“改革———加重农民负担———再改革———再加重农民负担”历史怪圈这样一个极为严肃的历史问题。

　　别了，黄宗羲定律

　　在今年3月全国人大会议期间，时任国务院副总理的温家宝同志在参加人大湖北团讨论农村税费改革问题时郑重表示：“共产党人是彻底为人民群众谋利益的，一定能够走出黄宗羲定律的怪圈”。这是总理代表国务院向全国人民作出的庄严承诺。这个庄严承诺来源于我们党中央的决心，来源于新中国社会根本制度，来源于各省、市的试点改革给他的信心。

　　中国共产党领导的这次农村税费改革是历史上最深刻的一次改革，一定能叫黄宗羲定律到此止步。

　　一、黄宗羲定律所依赖的社会、经济、政治基础已发生根本性的改变。

　　首先，在中国共产党的领导下，已建立起人民当家作主的社会主义国家。依法治国是全国人民热烈拥护的基本方略。发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，严格依法办事，任何组织和个人都不允许有超越宪法和法律的特权的法治大趋向已是不可阻挡的历史大趋势，封建专制及其统治制度已一去不复返。

　　其次，我国已初步建立起社会主义市场经济体制。随着工业化和现代化进程的加快，我国的经济发展迅速，财政状况发生了巨大的变化，直接来源于农业的税收仅占很小的比重并日趋下降，广东不到1%。经济快速发展，国力的不断增强，国家财政对农业税赋的依赖程度很低。长期以来，国家对农民实行的是多予少取的宽民政策，这与历史封建统治阶级对农民的巧取豪夺不可同日而语。

　　最后，基层组织的领导者和管理者几乎来自农民，是农民的代表，他们与部分农民的矛盾是人民内部矛盾，是可以化解的，不可能形成尖锐的阶级对立。因而，现代农村社会是稳定的。历史上那种农民为求生存而与统治剥削阶级强烈对抗的现象已不复发生。

　　二、中国共产党的宗旨与“三个代表”重要思想决定共产党人一定能走出黄宗羲定律怪圈。

　　我们党是全心全意为人民服务的党，是真心实意为人民群众谋利益的党。多予少取，让农民休养生息是我党长期坚持的农村工作的总方针。在“三个代表”重要思想的指引下，我们一定能将维护最广大人民群众的根本利益贯彻始终，使农民的税赋水平在减轻和规范的基础上保持长期稳定。

　　三、目前正在进行的农村税费改革，不仅仅从数量上减轻农民负担，更重要的是依靠法制建设，用制度规范农村分配，理顺国家、集体与农民的分配关系，从源头上遏制加重农民负担。

　　从本省改革试点情况看，镇级机构经费和农村义务教育经费缺口较大，是影响农村税费改革顺利进行的两大突出难题。有效地解决这两大突出问题，就能保证农民负担大幅度减轻、不反弹，就不会走进黄宗羲定律怪圈。按照全国统一口径和结合我省实际计算，改革后全省收支缺口达38.53亿元(其中珠三角地区11.74亿元，其余14市26.79亿元)。省委，省政府决定，每年拿出20.3亿元，重点帮助粤东、粤西、粤北地区14个市65个县(市)进行农村税费改革。其中，列入重点补助的县(市)达35个，占补助县(市)个数的54%。这种由上级财政出钱让基层进行农村税费改革的事例，在中国历史未曾见过。

　　从长远来看，更重要的是在农村逐步建立完善的公共财政体制，从财政制度上严防黄宗羲定律再现。我省通过税费改革，将把原来摊派到农民身上的“三提五统”全部取消，将重新划分了县、镇、村事权，调整乡镇财政体制，明确经费负担和来源。务求在县、镇建立起科学、规范透明的公共财政体制。

　　面对此时此刻、此情此景，黄宗羲在天之灵定能高声断喝：黄宗羲定律止步！

　　减轻农民负担幅度南粤更积极主动

　　党中央国务院作出了从2000年起在全国进行农村税费改革试点的决定。中共广东省委、省人民政府积极响应这一重大决定，进行了认真的试点，并对全省改革进行了充分的酝酿准备。当前，以确定《广东省农村税费改革试点方案》为重要标志的各项准备工作基本就绪，省委、省政府决定，从今年7月1日起，在全省范围内全面开展农村税费改革。并于今年6月16、17日召开了“广东省农村税费改革试点工作动员大会”进行了广泛动员和重要工作部署。我们当务之急是尽快熟悉《方案》，掌握《方案》，坚决执行《方案》，将我省这场农村税费改革进行到底。现就《方案》重要内容作如下说明。

　　一、在中央政策基础上，我省更积极主动地减轻农民负担。

　　1.合并农业税与农业特产税，实行单一税种(《方案》第二点〈四〉；中央政策：两税不重复征收)。

　　2.农业税税率从低确定为6%(《方案》第二点〈四〉；中央政策：最高不超过7%)。

　　3.计税土地面积从实确认ā斗桨浮返诙劏恪此摹担恢醒胝餸撸杭扑巴?地为第二轮承包的土地；不得重新丈量)。

　　4.不征收农业税附加与农业特产税附加(《方案》第二点〈五〉；中央政策：在不超过正税20%比例内征收农业税附加、农业特产税附加)。

　　5.坚决取消“两工”(《方案》第二点〈三〉；中央政策：可在3年内，逐步取消，也可一步到位取消)。

　　6.减负幅度大(《方案》第一点〈三〉；以县(市)、区为单位计算，农民负担要减轻50%以上。中央政策：改革后，农民人均负担要减轻20%以上)。

　　二、根据中央政策，我省深化、细化改革措施。

　　1.关于农业税的计算。中央政策：常年产量按1998年前5年平均产量计算确定；价格不作规定。《方案》第二点(四)：按1998年前5年水稻的实际平均产量计算核定；以村民小组为基本单位，区分不同类型土地，细化测算；价格按全省最低年份定为每担45元。长期不变。

　　2.关于“一事一议”。中央政策：村内兴办集体生产公益事业，不再固定向农民收取村提留，实行“一事一议”，由村民大会民主讨论决定，实行上限控制。《方案》第四点(三)：实行村内事务依法自治管理。村内进行农田水利基本建设，修建村级道路，植树造林等集体生产、公益事业，以及少量的村级组织正常运转经费补充，实行“一事一议”，由村民会议民主讨论决定，经县级政府确定控制的上限。全年人平负担最高不得超过15元。

　　三、中央没有明确的，我省率先明确。

　　1.划分事权，明确负担。《方案》第二点(六)：划分了县、镇、村事权，明确了经费负担和来源。

　　2.明确配套改革内容与任务。《方案》第四点：明确了配套改革的八项内容，分别提出了配套改革的任务，重点突出并镇、并村、并校和事业单位改革以及妥善解决教育负债的内容。

　　3.加大转移支付力度，积极推进改革。对于我省农村税费改革，中央没有补助。为积极推进全省改革，省委、省政府决定加大转移支付力度，拟安排资金20.3亿元，重点帮助粤东、粤西、粤北地区困难较大的县(市)。

　　4.改革农业补贴政策。《方案》第四点(六)：省级粮食发展专项资金可用于对规模经营种粮大户的补贴。省补贴的资金根据市、县粮食生产状况安排到县(市)，由县级政府对种粮大户进行直接补贴。补贴办法由县级人民政府制定。有关市、县也要多方筹集资金，逐步扩大对农民直接补贴的范围。

　　5.帮助县(市)解决教育欠债问题。《方案》第四点(七)：农村税费改革后，农村中小学债务消化工作及其资金来源主要按照国纠办发[2000]7号文的要求，由有关部门组成审计工作组，进行清查和核实。对用于普及九年义务教育的债务余额，主要由当地政府统筹安排，逐步解决，省财政给予适当帮助。

　　6.建立工作责任制和监督机制。《方案》第五点：建立减轻农民负担责任制和“一票否决”制度。建立法制监督、舆论监督、群众监督和党政纪律监督机制。对不按农村税费改革政策办事加重农民负担的单位和个人给予严格的监督和严厉的处罚，直至停职或依法追究法律责任。

　　7.分类指导。改革分两步走，先试点，后推广。对珠三角地区和粤东、粤西、粤北地区分两类予以指导：珠江三角洲地区先行试点，粤东、粤西、粤北地区严格按本方案进行改革；要求珠江三角洲地区再根据本方案予以完善。

　　明确目标实现“三个确保”

　　在农村税费改革工作中，确保农民负担得到明显减轻，确保乡镇机构和村级组织正常运转，确保农村义务教育经费正常需要，是国务院提出的明确要求，是衡量农村税费改革是否成功的重要标志，也是我省农村税费改革的基本目标。

　　要实现“三个确保”的目标，必须坚持四个基本原则。

　　第一，减轻和规范农民负担的原则。合理确定农民的税赋水平，切实减轻农民负担，是农村税费改革的核心问题。前段我省为减轻农民负担做了大量工作，农民负担大幅减轻，试点地区农民减负率达60%以上。这个成绩来之不易。在农民的负担总额中，农业税收约占三分之一，非税费用约占三分之二。这次我们将按照“减轻、规范、稳定”的方针，实行“五取消、一改革、一种税”，将全省农民的负担减轻50%以上，做到税改前有直接负担的农民户户减负。要实现这个目标，困难还很大，影响减负的因素还很多，必须运用综合手段和办法进行减负。

　　第二，统筹兼顾的原则。税费改革方案的制定，既要考虑使农民负担有较大程度的减轻，又要考虑县镇财政的承受能力，保证镇级政府和村级组织履行职责、正常运转必需的经费开支，保证镇村教育的需要。

　　第三，配套改革的原则。农村税费改革是一项牵一发动全身的系统工程，涉及经济基础、上层建筑的方方面面，必须把抓好配套改革作为一个重点，整体推进，全力抓出成效。

　　1.要大力推进县、镇财税管理体制规范化，进一步理顺乡镇财政管理体制，做到财权与事权的统一。加强对转移支付资金的管理，建立管理、监督、检查和责任制度，确保转移支付资金专款专用，严禁截留、挤占和挪作他用。要改革征管方式，改进征管手段，做到科学、高效、可行。

　　2.要加大“并镇”、“并村”的力度。这是精简机构、减少财政供养人数、减轻负担的重要手段，其中重点、难点在于“并镇”。江苏、安徽等省的经验证明，“并镇”既可减少县镇财政负担，也为农村城镇化、可持续发展创造条件，一举两得。如江苏省的乡镇机构改革去年完成后，全省乡镇数比改革前减少近800个，减幅达40%，乡镇机构减少7500多个，减幅30%以上，减少乡镇各类人员8.2万人，减幅20%以上。相比之下，我省去年“并镇”只完成6%，大部分地区镇级机构财政供给人数不减反增，必须坚决改变这种状况。根据省委、省政府要求，今年内要以县(市、区)为单位，达到“并镇”15%的目标，明年还要继续努力增加比例。

　　3.要因地制宜，积极调整农村中小学布局，做好“并校”工作。目前县镇财政供给普遍负担过重，其重要原因就是农村教育布局不尽合理，重复建设过多。要优化教育资源配置，提高教育效益和教育质量，借鉴我省在16个地市中的30个县(市)进行农村中小学布局调整和“并校”试点取得的经验，把农村中小学校布局调整与薄弱学校的改造结合起来，与深化农村教育管理体制改革，核定教师编制、严格控制教师人数结合起来。继续加大财政转移支付力度，保障全省教育经费正常需要，促进教育事业快速发展。

　　4.科学规范和简便易行的原则。规范农村税费制度是这次农村税费改革的一个重要方面。改革后，国家采取规范的方式筹集收入，政府与农民的利益关系主要通过征收农业税的分配方式来体现，把农民的负担纳入法制化、规范化管理轨道。因此，在农业税的税收制度设计和征收方式上，一定要切合农村的实际，符合农民的意愿，适应农民的文化水平，简便易行，有利于基层操作和农民监督。

　　全面推进农村税费改革，最终目的是为了促进全省农村经济社会发展，提高广大农民群众的生活水平。各地要以此为契机，以改革促发展，以发展促改革。

　　一是要利用税费改革带来的降低农业成本、降低农民负担的机遇，大力推进农业产业化，通过发展龙头企业引导农民调整产业结构，增加农业收益，提高农民收入。

　　二是加强规划，统筹城乡，积极推进农村工业化、城镇化进程。同时，加强对农民的就业培训，帮助农民到城镇的二三产业就业，使农民成为农村工业化、城镇化的受益者。

　　三是不断发展壮大集体经济，培植新的税源。通过发展集体经济，增强基层组织的服务功能，增强基层组织的凝聚力、战斗力和号召力，稳定农村基层干部队伍。

　　四是全面推进农村各项社会事业的发展，尤其是加强农村文化、卫生保健、社会保障体系的建设，促进农村全面繁荣。

　　五是结合实施固本强基工程，加强党的农村基层组织建设，推进民主政治和依法行政，为农村的发展和税费改革的顺利进行提供坚强的政治保证。

　　省农村税费改革领导小组周高雄

　　历代农村税赋改革与黄宗羲定律

　　自秦汉以来，我国历史上曾进行过多次农村税赋改革，比较有名的有六次：汉高祖刘邦的轻赋减役、三国曹操的租调制、隋文帝的租庸调法、唐德宗时期的两税法、明代张居正的一条鞭法、清朝雍正的摊丁入亩与火耗归公。

　　汉朝→轻田赋减徭役

　　汉高祖刘邦鉴于秦亡教训，废秦苛法，实行一系列与民休养生息的政策，轻田赋：什五而税一(农业税由收取土地收入的三分之二减为十五分之一)；减徭役：令军吏士卒及流民各归本土，给予田宅，力役从无限期减为每年不超过20天。同时抑制富商大贾，限制商人对农民的兼并。汉文帝期间，曾改汉初的什五税一为三十税一；公元前167年至公元前157年的11年间，更是完全免除了全国的田租。农民得到暂时喘息的机会。

　　三国→租调制

　　汉末，中央集权瓦解，枭雄群起，战乱不止，农民田赋徭役负担加重。曹操在取得控制权之后，首先是改汉代的定率田租制为定额田租制，改为按亩征收，固定每亩收田租四升，增产不增租。其次，废除了田租之外的田亩附加租。第三，改汉代口赋、算赋以钱币缴纳为实物缴纳，并改按人头缴纳为按户缴纳(户绢二匹，棉二斤)，即增人不增租。老百姓负担相对稳定下来。

　　隋朝→租庸调法

　　公元582年，隋朝重颁均田令，自诸王以下至正七品的都督，受永业田从100顷递减至40顷；普通百姓，每个男丁受永业田20亩、露田80亩，奴婢亦一样。另外，又规定受田并承担赋役者，从18岁提高到21岁，劳役从11岁提高到16岁，劳役时间则从每年1个月减至20天，这就是筹劳。而不承担劳役的男丁可纳绢代替，称为“庸”，按今天的说法就是以资代劳。户调绢从1匹(4丈)减为2丈。年满50者，还可减免。这就是统筹粮。这样，隋初的赋役便比前代大为减轻，百姓得以休养生息，户口不断增加，租庸调带来中央总收入快速增长。

　　唐朝→两税法

　　安史之乱后，租庸调法因政治动荡，财权下移，户籍散乱而无法实行。少数人乘机敛地，破坏了均田制，在公元780年，唐德宗接受宰相杨炎的建议，实行两税法改革。其主要内容，一是归并税目，把当时混乱繁杂的税种合并统一起来，归并为户税与地税两种；二是集中征收时间，一年分夏秋两次征收；三是费改税，将各种名目的收费全部改为正税，一同并入两税之中，作为两税的有机组成部分。这样，农民负担非但减不下来，危害最大的还在于将各种不合理的负担合法化了。

　　明朝→一条鞭法

　　公元1581年，明王朝觉得唐王朝的“归并”还不够，于是接受内阁首辅张居正的建议，实行一条鞭法改革。所谓一条鞭法，简言之，就是把各种徭役、田赋和各种杂费归并为一，并规定不得再征收其它费用。其主要内容，一是合并各项税赋项目为田赋一种，以田亩为对象，一次征收，各种名目的收费、摊派、额外附加等也合并成一条，归入田赋，税费合一，一次征收；二是将扰民最重的役并入田赋，计亩征收；三是课征的田赋一律折合银两缴纳；四是税费统一缴银后，官收官解，由地方官吏直接征收后解缴国库。就这样，各种杂派总结一起，成了狠狠抽打农民的长鞭。

　　清朝→摊丁入亩与火耗归公

　　1.摊丁入亩

　　在清王朝，满洲贵族和部分汉族地主享有免役免税特权，没有特权的官绅地主也仗势转嫁负担给农民。在这种情况下，农民不堪重负，纷纷逃亡或抗交，阶级矛盾相当尖锐。为保证政府收入，清政府于公元1712年规定：将上年的人丁和全国350多万两丁银固定下来，然后摊派到各个省。雍正元年(1723年)，直隶巡抚李维钧奏请丁银摊入地亩征收，得到雍正帝的支持。此后遂在各省普遍推行，乾隆时全国推行。具体办法是把各省丁税原额分摊在各州县的土地上，每地税一两分摊若干丁银。摊丁入亩后，地丁合一，丁银和田赋以田亩为征税对象，简化了税种和稽征手续。

　　2.火耗归公

　　火耗是一种附加费。各州县政府借口民间缴的税赋零碎银两多，要化零为整，才方便上解。因为炼银有损耗，所以要加征火耗费。实征时加征了20%-30%(实际损耗1%-2%)。这部分收入一直成为供应地方经费开支尤其是弥补官俸不足的重要来源。地方官吏征收的积极性非常高，老百姓不堪重负，怨恨极大。公元1724年，雍正下令火耗提解归公，即全部上缴中央。

　　明末清初重要思想家、史学家黄宗羲是研究农村税赋最深入、最系统的大学者之一。他在《明夷待访录》中有深刻的分析。他认为，历代农村税赋改革利于一时者少，害于后世者大；每搞一次改革，都会催生一次杂派高潮，垫高下一次改革的门槛，迭厚农民负担，由此形成了“改革———加重农民负担———再改革———再加重农民负担”的怪圈。现代史学家称之为黄宗羲定律。

　　周高雄

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